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第三章 中國周邊外交新政

第一節 中國周邊環境變遷

一、從古典時期到近現代的亞洲格局

（一）亞洲格局的變遷

在很長時期里，東亞各國還通過封貢體系聯結在一起，這在某種程度上已經形成一個共同體。這種共同體雖僅俱現代意義上的共同體的雛形，但其已經做到既包含共同文化和價值觀，同時又充分尊重民族文化多樣性，因此其精神內核同現代共同體是一致的。近代以來，這個共同體在歐洲列強的武力攻擊下趨于瓦解。日本近代脫離共同體崛起后對其反戈一擊，亞洲地區格局徹底碎片化，完全被納入歐美國家主導的國際體系之中，在經濟、政治和外交上都成為西方附庸。

在第二次世界大戰期間，日本法西斯企圖打著共同體的旗號，以極其殘暴的手段在東亞地區建立一個施行種族歧視、民族壓迫的殖民帝國，最終在亞洲人民的共同反對下失敗。在冷戰期間，從朝鮮半島到中南半島到阿富汗再到中東地區的亞洲處于東西方兩大陣營的邊緣交匯處，是美蘇及其代理人硬實力較量的前沿陣地。殖民主義戰爭、民族宗教沖突打打停停，相互政治對立和軍事對峙將亞洲劃分為美蘇兩大國的勢力范圍。包括中國在內的亞洲國家大多雖已重獲獨立和解放，但難以完全掌握自身命運，重新聯合自立自強的愿望一直沒能付諸實現。

（二）亞洲格局的歷史變化特點

第一，亞洲國際體系經歷了從“朝貢”體系，到西方大國主導的殖民、半殖民體系，再到冷戰兩極主導的對抗體系，地區一體化發生了倒退?！俺暋斌w現的主要還是中國與古代東亞、東南亞國家的雙邊關系，并沒有形成一個完整的所謂體系。盡管中國對朝鮮、越南、緬甸、拉達克等國具有更為緊密的“宗藩”關系，盡管中國封建王朝也調解過古代東南亞一些國家之間的糾紛和沖突，但受時代和中國國力局限，不可能支撐起一個完善的東亞國際體系。16 世界之后，西方列強的“東略”也只是將其殖民體系延伸到這一地區，并沒有形成一個地區主導力量。冷戰時期的亞洲地區格局在第一章里已略作分析?？傊?，在一個廣義的東亞范圍內，古代中國嘗試建立的國際體系被打斷，但中國在歷史上的確扮演過亞洲文明中心的角色，中國的哲學思想、文化學說至今在周邊國家中仍有很大影響，這是中國的優勢。西方包括美國在內，對本地區的投入從長周期來看很不穩定。

第二，在歷史上,東亞世界主要建立在以朝貢為手段的經濟網絡之上，當代亞洲一體化則以日本在亞洲的生產鏈和華人家族商業網為基礎，兩者都間接地通過經濟連接來維持國家之間的聯系與合作。亞洲的經濟一體化基礎相對于政治一體化要好得多。2012 年，亞洲國家內部貿易占其全部對外貿易的比重已經上升到 63.21%，這個作為亞洲一體化緊密程度的指標之一，確實能說明地區一體化在發展。

第三，東亞地區國家渴望真正的安全自主，渴望發展有自身特色的經濟和文化，亞洲的東方屬性難以改變。但現實是，亞洲的安全合作發展作為地區合作的高端形式，發育先天不足，后天面臨很多束縛。亞洲外部勢力對于亞洲事務的過多介入不符合亞洲人普遍的想法。

二、中國周邊環境的變化

（一）新中國成立后的周邊環境總體趨于改善

新中國的周邊環境經歷了從頑敵環飼到各方前來主動交好的戲劇性的變化。影響中國周邊環境的兩大關鍵因素一個是美國，一個是蘇聯。早在 1949 年新中國成立前后，美國就曾試圖組建針對新中國的多邊軍事條約“太平洋軍事聯盟”，當時并未成功。美國與中國周邊國家的雙倍軍事同盟卻發展地很快，將菲律賓、泰國、韓國、日本納入其羽翼之下。之后，美國出面組織的“東北亞聯盟”等多個多邊同盟方案均被擱置，而得到簽署《東南亞集體防務條約》則成為東盟成立的先聲。隨著美軍在越南戰場的潰敗，蘇聯的勢力借助越南的幫助開始在中國周邊地區發揮不光彩的謀求霸權的作用。

冷戰的結束給中國帶來一定轉機。上世紀 90 年代，美國加緊推進“亞太共同體戰略”，搭建起 APEC 平臺，力求利用其科技和經濟優勢將東亞各國變成其經濟和安全附屬國。東盟國家開始將中國作為合作伙伴對待，并積極借用中國的實力來制約美國的霸權。1991 年中國受馬來西亞邀請第一次出席東盟外長會非正式磋商，1994 年中國加入東盟地區論壇（ARF），1996 年中國成為東盟的全面對話伙伴國。亞洲金融危機的爆發激起東盟對于本地區共同發展問題的重視，更加強化同對話伙伴國的聯系。

進入本世紀以來，中國已經通過和平談判方式與 14 個陸地鄰國中的 12 個成功解決了陸上邊界問題，還成功同越南就北部灣海域進行劃界。中國還抓住時機與 10 個東南亞聯盟國家于 2002 年就共同發表了《南海各方行為宣言》（DOC），成為東盟中的有關國家與中國協商解決南海問題的依據。中國與東盟建成自貿區，與日、韓兩國建立領導人會晤機制并開啟自貿區談判。目前，中國已經初步崛起成為亞洲領軍國家，對亞洲經濟發展的貢獻率連續多年保持在 50%以上，希望中國為亞洲崛起發揮更大作用的人越來越多。

（二）中國周邊存在的問題

中國正處在自身發展的關鍵階段，發展的脆弱性還很突出。

第一，安全和發展利益問題。僅就對外貿易的安全性而言，中國是對外貿易大國，已經超過美國成為全球最大的貨物貿易國家，因此，中國的外貿依存度很大。中國 80%的對外貿易通過海路進行運輸，其中相當大一部分海運量要通過馬六甲海峽，要通過印度洋，還要通過巴拿馬運河。中國的海上貿易通道經過許多具有潛在地緣沖突、海盜活動頻繁的海域，還可能遇到其他國家海軍的封鎖，安全存在很大風險。

第二，中國的領土主權問題。中國面臨一系列非常復雜的周邊海上領土爭端，導致與中國存在爭議的國家不斷借助域外力量來對沖中國的維權努力，影響了周邊國家與中國政治互信的提升，也影響了中國和平發展的國際形象。關于中國主權權益的另一個重要問題就是國家統一和臺灣問題。近幾年來，兩岸關系取得一系列重大進展，開創出和平發展的新局面。2013 年，兩岸貿易額達 1972 億美元，比上年增長 16.7%；人員往來 808 萬人次，再創歷史新高。

兩岸各領域交流快速發展的局面，2014 年上半年，大陸方面推動雙方兩岸事務主管部門負責人實現互訪，并建立了兩部門間常態化聯系溝通機制，在過去是難以想象的。但是，兩岸長期存在的固有矛盾和政治分歧始終影響著兩岸政治互信的提升，制約了兩岸關系發展的深度和廣度，美國仍堅持《與臺灣關系法》，維持對臺軍售，使得“臺獨”在面對中國大陸的時候有恃無恐，甚至蓄意挑動“臺獨”議題，牽制中美關系，給中國維護主權統一制造麻煩和危機，在國際上起到了阻礙和遲滯中國發展，“臺獨”分裂勢力仍然是對臺海和平的現實威脅。臺灣問題不解決，中國作為世界大國的地位和根基就不算牢固。

第三，亞洲在西方力量漸次淡出的背景下，內部主導權之爭開始出現。中國擁有古典地區體系建構者的經驗，目前的國力正在增強，對于地區秩序有不同于西方的想法。日本作為近一個世紀以來的亞洲大國，在日本政府和企業界精英有意識進行經濟戰略布局，共同主持大財團網絡遍布亞洲。但日本曾經在西方列強瓜分亞洲時落井下石，提出“脫亞入歐”，追隨西方參與對亞洲的殖民，其政治聲譽難以修復。另外，東盟也具有組織區域合作的優勢，能有效平衡任何一個大國的影響。

就中、日、東盟三者關系來看，日本對華的對抗心理正在上升，認為同中國實力的差距并不明顯，而且日本尚未成為“正常國家”，政治和軍事潛力尚未發揮出來，和中國未來在東亞地區仍有一搏。東盟對中國仍存在一定程度的恐懼與擔憂，原因在于冷戰時期同中國的意識形態對抗，以及對于上世紀 60 年代中國短時間奉行的“世界革命外交”，對東南亞一些國家內共產黨的支持的記憶。當然還有現實的南海爭議，它們使東盟國家確信，中國會以一種他們所擔心的方式去實現國家利益。

綜合分析，中國正處于由世界大國向世界強國、由新興市場國家向國際體系的利益攸關者邁進的過程中，在向周邊地區輻射影響力的時候還受到諸多發展、安全、心理方面因素的牽絆。

第二節 中國對周邊采取的戰略性舉措

一、首次召開的周邊外交工作座談會

（一）中國的周邊政策沿革

新中國以來，中國的周邊戰略經歷了從無到有、不斷發展的過程。在冷戰初期，中國的周邊局勢十分險峻，從上世紀 50 年代初到 70 年代越南戰爭結束，從朝鮮半島到中南半島，再到西部邊陲，發生了多次戰爭。此時的中國雖然提出了和平共處五項原則作為指導處理與世界各國，包括周邊國家在內的基本原則，也提出過解決有關周邊熱點問題和調解戰爭的主張和設想，但是沒有專門針對整個周邊地區制定一個全面的外交戰略。實行改革開放之后，中國迫切需要一個和平穩定的周邊環境，鄧小平提出了睦鄰友好的周邊方針，對于前蘇聯，中國提出“結束過去，開辟未來”，對于日本，中國提出“以史為鑒，面向未來”。90 年代以后，江澤民將鞏固周邊作為外交工作的首要任務,提出要堅持睦鄰友好,堅持與鄰為善、以鄰為伴。進入本世紀以來，胡錦濤在堅持既定外交方針基礎上提出，堅持睦鄰、安鄰、富鄰，在戰略層面形成“周邊是首要”的政策定位。

十八大之后，中國的周邊外交進入一個新的理論與實踐創新時期。習近平提出“中國夢”，在演講中提出“中國夢”是合作共贏之夢，與亞洲夢相通。2013年 10 月，習近平在演講中提出倡導與亞洲建立“命運共同體”意識。這一倡議借鑒了西方國家的先進經驗，依托區域一體化進程以及地區國家謀求共同發展與安全的共識，強調以命運共同體意識處理好國家間關系。之后這一倡議在周邊外交座談會上再度被提出，“命運共同體”已成為新時期中國外交理論和實踐創新的一面旗幟，亞洲命運共同體成為中國周邊外交政策方向。

（二）周邊外交座談會的創新與突破

2013 年 10 月 24-25 日，中共中央首次召開周邊外交工作座談會。這也是建國以來，中共中央第一次召開周邊外交工作座談會。座談會內容涵蓋廣泛領域，明確了將來一個時期的中國周邊外交工作所追求的目標，就是服從和服務于實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興，全面發展同周邊國家的關系，鞏固睦鄰友好，深化互利合作，維護和用好我國發展的重要戰略機遇期，維護國家主權、安全、發展利益，努力使周邊同我國政治關系更加友好、經濟紐帶更加牢固、安全合作更加深化、人文聯系更加緊密。確了將來一個時期的中國周邊外交工作所遵循的方針，就是堅持與鄰為善、以鄰為伴，堅持睦鄰、安鄰、富鄰，突出體現“親、誠、惠、容”的理念。他強調，“親、誠、惠、容”理念不僅要中國首先身體力行，還要使其成為地區國家遵循和秉持的共同理念和行為準則。

這體現了國與國交往的互動過程，只有堅持“親、誠、惠、容”的相處之道，地區才能實現共同體夢想，這對于構建本地區的國際關系行為準則具有前瞻意義。習近平在周邊外交工作座談會上強調，做好新形勢下周邊外交工作，要把握好四個著力。一是要著力維護周邊和平穩定大局，走和平發展道路。

二是要著力深化互利共贏格局。統籌經濟、貿易、科技、金融等方面資源，利用好比較優勢，找準深化同周邊國家互利合作的戰略契合點，積極參與區域經濟合作。

三是要著力推進區域安全合作。要堅持互信、互利、平等、協作的新安全觀。

四是要著力加強對周邊國家的宣傳工作、公共外交、民間外交、人文交流，鞏固和擴大同周邊國家關系長遠發展的社會和民意基礎。這次會議所提出的周邊外交的目標和方針以及有關布局指導性和針對性比較強，有望將大大提升中國對周邊地緣環境和亞太戰略格局的塑造能力。隨著綜合國力的走強，中國周邊所涉及的實控國界、利益邊界以及戰略疆界已不完全重合，周邊地理緯度的擴展給中國周邊外交工作提出新的思考課題和現實挑戰。從這四個著力，可以清晰地看出中國周邊外交工作的方向和布局在豐富和發展，既包括經濟、安全等硬實力的投入和培育，也包括將國家軟實力建設具體化。適應了中國周邊影響力的擴展趨勢，也充實了中國周邊影響力的要素，搭建了周邊影響力的架構。

二、圍繞周邊外交座談會政策指針的拓展和設計

（一）開辟互利共贏的區域經濟合作新渠道

2013 年 9 月，中國國家主席習近平在出訪哈薩克斯坦期間首次提出建設“絲綢之路經濟帶”的構想，10 月又在印尼提出打造“21 世紀海上絲綢之路”和籌建“亞洲基礎設施投資銀行”的倡議?！耙粠б宦贰睒嬒氲某雠_與中國多年來探索推進的同周邊國家互聯互通工程密切相關。外交部長王毅在接受人民日報采訪時表示，中方將在加強 11 月 8 日 APEC 期間的互聯互通伙伴關系對話會上闡述關于加強互聯互通關系、共建“一帶一路”的看法和主張，為解決亞洲互聯互通建設面臨的關鍵問題貢獻力量?！耙粠б宦贰鄙婕皣覕盗慷?，地域范圍廣大，合作的領域不僅限于經貿往來和基礎設施，而是將涵蓋金融、能源、港口、物流等多個領域的綜合性經濟帶。但基礎設施建設是地區國家，特別是一些內陸和沿海不發達國家的短板。亞洲地區長期只有依靠世界銀行和亞洲開發銀行（ADB）的貸款，但這兩者受到美、日兩國資本的控制。而基礎設施建設往往需要大量前期投入，資本回報周期很長，私人投資不太感興趣?！皝喼藁A設施投資銀行”將在此承擔非常繁重的角色。

亞太經合組織（APEC）不是一個新事物，最初為整合亞太各國經濟資源而生，但運行 20 多年來沒有推動地區一體化取得實質性的提升。美國作為 APEC 的發起國，對其的主導意愿和能力都在下降。在美國戰略界和決策層乃至民間，完全無視 APEC 存在或抵制 APEC 的聲音也不在少數，這導致長期以來美國在 APEC 問題上復雜糾結的心態。美國幾次試圖將傳統安全議題導入 APEC，也因大多數APEC 成員的反對而未能奏效。實際上，美國在亞洲金融危機時極大透支了同東亞國家的經濟互信互利額度，而美國對于亞太地區的興趣從經濟轉向安全層面也導致 APEC 陷入尷尬。奧巴馬政府轉而在亞太“再平衡”框架下啟動“跨太平洋伙伴關系協定（TPP）”談判進程，杯葛了東盟與中國等本地區國家自行推進一體化進程的努力。TPP 簽署的可能性已越來越高，無論是通過保持東盟的軸心作用來維持自身的向心力，還是為了繼續扮演牽引東亞經濟合作的領導者，東盟不得不放棄原有的謹慎態度，下決心構建“區域全面經濟伙伴關系（RCEP）”。

中國也感到諸如 TPP 等一類的地區自貿協定的“面條碗”效應明顯，經濟一體化推進路徑的博弈日益突出。中國周邊外交座談會提出的“亞洲命運共同體”、“構建區域經濟一體化新格局”要落實，就必須在合作路徑和框架上取得統一。為此，中方通過一年來與各方的協調、溝通，通過召開不同層級的會議進行商討，將于 2014 年北京 APEC 峰會上宣布啟動亞太自由貿易區進程。外長王毅闡述了中方的考慮：實現亞太自貿區是 APEC 領導人早已確立的共識和愿景，有利于進一步整合本地區各種雙多邊合作機制，盡可能減少各類自貿安排可能帶來的重疊化、碎片化風險。中方此舉為區域經濟一體化打開了新的通路。

（二）執區域安全互信合作的牛耳

事實證明，安全合作比經濟合作困難之處在于，各國對于開展經濟合作、促進自身經濟利益這一原則幾乎沒有分歧，而在安全事務上看法相當的不一致，主要是安全利益往往不是在合作中取得的，同樣可以通過沖突、戰爭等對抗手段獲取。亞洲沒有大范圍的地區安全機制，各種現存的機制大多反映的是冷戰背景下的軍事互助、準同盟性質的思維方式，已經完全不適應地區出現的各種新威脅和新挑戰。比如，中亞地區存在“集體安全條約組織”、北約“和平伙伴計劃”、“中亞無核區”、“亞信會議”、“中亞安全與合作論壇”、“伊塞克論壇”等機制，地區內部與外部的成員魚龍混雜，相互掣肘，地區事務主導權激烈。在東盟地區論壇的情況比這個還要復雜，而在全亞洲范圍內情況更是差異很大，在西亞地區尚未建立一個廣泛的安全機制。

那么，要促進區域安全合作，就必須先引導各國將合作作為促進自身安全的一條基本原則，認識到不能做搬起石頭砸自己的腳的事情，明白搞亂了別人也可能會傷及自身的道理。中國最早提出的互信、互利、平等、協作的新安全觀是上世紀 90 年代，當時我們提出這個新安全觀是先有概念后有行動，然后有了上海五國，然后有了上海合作組織，一步一步從會議到論壇再到機制化。新安全觀在上合組織內部得到一致認同并寫入歷次的上合組織峰會聯合宣言，為上合組織成員國之間就地區安全和打擊“三股勢力”達成廣泛一致營造了緊密的氛圍。

周邊外交座談會后，中國在區域安全合作上的重視和投入進一步增加。2014年 5 月，中國首次主辦“亞洲相互協作與信任措施會議（CICA）”第四次峰會（以下簡稱亞信峰會）。中國國家主席習近平在峰會發表重要講話，提出共同、綜合、合作、可持續的亞洲安全觀。這不僅是亞信歷史上第一次提出亞洲安全觀，也是亞洲歷史上第一次，說明中國再次以理念現行、認識趨同為首階段亞洲安全合作體系建設的優先方向。

習近平的講話還表示，要推動亞信成為覆蓋全亞洲的安全對話合作平臺，并在此基礎上探討建立地區安全合作新架構，在亞信框架內建立成員國防務磋商機制及各領域信任措施落實監督行動工作組等具體設想。這些舉措如果中國不去做，就不太可能有其他國家愿意或有能力去推動。那么，在接下來兩年由中方擔任亞信主席國的期間，這些措施如果得以鋪開，中國就能將亞洲安全合作中向前推進一大步。

在東盟地區論壇框架下，“合作安全”而非“共同安全”被公認為是成員國的行為規范，這與中國目前選擇的上海合作組織、亞信會議等機制的原則相符，都強調在國與國之間的合作，而不將地區安全治理與國家主權范圍內的治理關聯起來。這使得合作安全規范得以融入以強主權規范為主導的地區規范體系之中。

外長王毅在2014年8月舉行的東亞峰會外長會上支持繼續加強非傳統安全領域合作，提出加強對地區安全架構的探討的主張。表明中方希望以東盟為主導的區域安全合作模式堅持從非傳統安全的角度提高成效，培養合作習慣，逐步探討更深廣的合作模式的思路，這與美國以推進亞太“再平衡”戰略而選擇加入和改造東亞峰會等機制的思路完全不同，未來中國的地區安全主張將因此受到美國的牽制。