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第二節 亞太“再平衡”戰略的主要內容

一、從“轉身亞洲”到“再平衡”

（一）政策初衷

從奧巴馬政府自 2009 年上臺起就大力推行“轉身亞洲”——“亞太再平衡”戰略。這是對其上任小布什政府“全球反恐戰爭”的全面回擺，從應對恐怖組織這樣的非政府組織向應對主權國家回擺；也是對美國全球戰略重心從中東向西太平洋的大跨度轉移。奧巴馬政府之所以大幅度地調整美國對外戰略布局，所倚仗的民意支持、學界共識、政治支持非常充裕，奧巴馬上臺伊始，民意支持率長期保持在六成以上，在近些年非常罕見。學界的基本共識上文已經作了分析。奧巴馬政府初期所獲得的政治支持不僅來自黨內——希拉里心甘情愿擔任國務卿一職，而且來自對手共和黨——羅伯特·蓋茨繼續留任國防部長，協助奧巴馬完成從伊拉克和阿富汗兩個戰場的撤軍大業，以及開啟新的軍事部署。

2011 年 11 月，奧巴馬在澳大利亞國會的演講中表示“美國是個太平洋強國，我們會長期留在這里”，承諾美國將在亞太發揮“更大而且長期的作用，包括充當和平、經濟自由和人權的護衛者”。同月，《外交政策》期刊發表美國國務卿希拉里·克林頓的“美國的太平洋世紀”的演講稿，高調宣稱美國將轉身亞洲，并對美國亞太新戰略的內容進行了相對系統和完整的闡述：“美國轉身亞洲戰略包含政治、軍事和經濟三方面，政治上開展‘前沿部署性外交’、‘多邊外交’、‘價值觀外交’等；軍事上‘鞏固老朋友，尋找新伙伴’；經濟上欲主導《跨太平洋戰略伙伴關系協議》的建設，構建以美國為核心的東亞經濟合作機制”。這標志著美國“轉身亞洲”戰略正式確定，美國開始將其戰略重心轉向亞太地區。

美國奧巴馬政府在推出新的亞太戰略時使用過不同的詞語對其進行描述，包括“戰略重心東移”、“重返亞洲（Back to Asia）”、“轉身亞洲（PivotingAsia）”、“戰略轉向”等，反映了美國決策層面還未完全就該戰略的性質、定位、目標區域、實施方略等出臺清晰而明確的說明。在新戰略推行初期，美國也是走著瞧，摸著石頭過河。在這一過程中，確實出現了對其適用性和準確性的質疑。

質疑之一：美國提出要轉移到亞太來，那么美國原本算不算是亞太國家？

質疑之二：美國提出要重新回到、轉回到亞太地區，說明以前不重視這一地區，那么美國現在來的目的是什么？是否只是為了分一杯羹？

質疑之三：美國是不是要遏制中國？是不是要開啟一場“新冷戰”？

質疑之四：美國的重返為什么主要表現在軍事安全領域？

針對這種種質疑，美國感到地區國家一時間還難以消化掉這樣一個龐大復雜的戰略，但與此同時，各種反饋回來的質疑聲音有助于準確地幫助美國了解亞太地區格局的“水溫”。對于奧巴馬政府來說，新的亞太戰略在美國國內獲得了的“轉身亞洲”戰略開始進行微調，其最大的調整莫過于將名字改為亞太“再平衡”戰略。此外，還在宣傳口徑和策略上進行了一定的藝術處理，主要是對外澄清該戰略不針對中國，美國除了軍事安全議程之外還有加強與地區國家經濟合作和投資的計劃等等。即對于非實質性的策略調整保持開放心態，對于政策“軟”與“硬”的拿捏保持靈活，這即是亞太“再平衡”帶給“轉身亞洲”戰略的全部改變。除此之外，美國亞太戰略的實質沒有變化。

這一亞太戰略是奧巴馬政府“全球再平衡”戰略的重要一環。所謂“全球再平衡”戰略，即通過調整美國在全球的戰略力量的投放，達到既充分保障美國在全球的戰略、商業等方面利益，又使美國戰略力量運用適應美國國家實力變化的形勢，避免美國國力因戰略失當而過度透支。此外，是全面鞏固 21 世紀美國在亞太主導地位的“世紀領袖型”戰略。美方毫不諱言制定這一戰略具有應對新興大國崛起的目的。其戰略目標是防止亞太地區任何力量妨礙美國領導世界。服務全球戰略和維護領導地位是美國亞太戰略不變的兩個基本出發點。

（二）各領域協同的布局

美國“轉身亞洲”——亞太“再平衡”戰略涵蓋針對各領域、各區域、各國別的一整套細化方案。2011 年 11 月 17 日，奧巴馬總統在澳大利亞國會發表的演講中對美國在亞太地區的重要目標做了明確闡述，即：促進“安全、繁榮和人的尊嚴”。在政治層面，加強美國在亞太地區的同盟體系，構建同盟和伙伴國家網絡。為此美國不斷強化與日本、韓國、澳大利亞、菲律賓、泰國等的同盟關系，拓展與越來越重要的地區新伙伴國家，如印度、印尼、越南、新加坡等國的接觸。在地區合作、熱點問題議程上，密切與這些國家的溝通和協商，派遣美政府高官和智庫學者頻繁造訪，為亞太戰略烘托氣氛。

在軍事層面，強化廣泛的軍事存在。這是自冷戰結束以來，美第一次顯著擴大在亞太地區的軍事存在，不惜推行新的軍事擴張主義。美宣布保證對亞太地區的軍費投入只增不減，將把美國 60%的?？哲娏α坎渴鹪趤喬貐^，軍事部署要在 2020 年前到位。優化美軍在亞太的軍事基地布局，美軍 2011 年起已經將一部分駐沖繩兵力轉移至關島駐扎，2011 年 11 月 16 日,在奧巴馬訪問澳大利亞期間，兩國簽署了一紙永久性的駐軍協議。從 2012 年開始美國海軍陸戰隊士兵將在澳達爾文港駐扎，六年內駐澳美軍人數將增加到 2500 人。這是歷史上美軍首次常駐南太平洋地區。2012 年起，美國的兩艘瀕海戰斗艦開始常駐新加坡基地。

支持亞太盟國在地區軍事安全領域發揮更積極的作用，增加東亞峰會在傳統安全領域的作用。在亞太地區，美國原本就有將近 60%的?？哲娏Σ渴鹪趤喬?，并不需要大幅增加兵力部署。從美國的亞太戰略在軍事層面的表現看，實際上是在進行長遠的戰略布點，投入上量力而行。

在經濟與地區合作方面，提高美國對亞太地區的出口，增加對亞太國家經濟發展的支持，推進“跨太平洋伙伴關系協定（TPP）”談判進程，打造“下一代高標準的區域自由貿易規則”。目前，美國正在推動三大自由貿易協定談判，分別是同 11 個亞太國家的“跨太平洋伙伴關系協定（TPP）”、同歐盟的“跨大西洋貿易與投資伙伴協定（TTIP）”、同 47 個國家的“國際服務貿易協定（TISA）”。

美國一再表示，“跨太平洋伙伴關系協定（TPP）”是一個面向 21 世紀、高標準、全面的自由貿易協議。推進民主、人權價值觀也是美國亞太戰略非常重要的一部分，但涉及到許多秘密行動，美國基本上不會公開的，實際情況難以為外界所知曉。但這并不意味著不會透露出任何蛛絲馬跡。比如美國經常以人權為借口企圖干涉中國內政，美國民主基金會等大量有官方背景的民間組織都在世界各地積極活動。經一家德國媒體最先報道，基輔廣場示威者所散發的宣傳單與“阿拉伯之春”街頭示威者手里的宣傳單驚人相似。該媒體此前曾公開報道稱美國和德國政府積極資助了烏克蘭反對勢力。在亞太地區，美國對緬甸軍政府以人權情況為由長期施加制裁，而在緬甸啟動國內政治改革，進行多黨參與的全國選舉后，美國仍然沒有對其取消制裁，導致緬甸經濟和旅游業長期落后，人民生活水平低下。在柬埔寨 2013 年的議會大選中，親美的“救國黨”在選舉前后與執政黨的對抗都反映出美國在高調推行其民主人權價值觀的時候，其實際所作所為都不以尊重有關國家民意和人權為念，是別有用心和極不負責任的。

二、亞太“再平衡”的地區支柱

（一）聯盟體系

在西太平洋地區的聯盟體系對于美國亞太戰略至關重要，這些國家希望美國在亞太地區平衡中國的影響力。美國亞太“再平衡”戰略的重點地區是西太平洋沿岸，美國的軍事基地坐落在日本、韓國、新加坡、澳大利亞、菲律賓等國，構成了美國的戰略前沿，這些盟國為美國提供著優質資源、犧牲著經濟利益、承擔著戰爭風險。如果這些軍事基地改作商業開發，其每年的收益會遠遠大于美軍付給的租金；其本國軍隊的部署和調動肯定會受到美軍的監視，不利于其軍事安全；一旦發生戰事，美軍任何基地都有可能遭受打擊，即便在平時，美軍基地也容易成為恐怖分子的襲擊目標。美軍基地的擾民問題也不容忽視，日本與美國就普天間基地的搬遷事宜已經商談了很多年，至今尚未徹底敲定。

經濟上，亞太“再平衡”戰略還要靠日本、澳大利亞等國家為美國制定的游戲規則買單。奧巴馬在 2009 年宣布美加入“跨太平洋戰略經濟伙伴關系計劃”，并一直將推動“跨太平洋戰略經濟伙伴協定”（TPP）框架的成型作為美參與亞太投資與貿易自由化進程最重要的手段。美目前在亞太區域經濟合作進程中竭力“以我為主”，拉攏日本、澳大利亞等國打造 TPP，無非是要設置合作中的“美國標準”，以此規范中國，提升美在經濟領域全面針對中國及其他國家的貿易競爭優勢。試想，中國在美國“轉身亞洲”戰略提出之前就已經成為日本、澳大利亞等多個亞太國家的最大貿易伙伴或是最大出口市場，而且迄今沒有國家可以替代中國成為這些國家的主要合作伙伴。中國的發展速度或者市場擴張規模假如被美國的 TPP 協定排擠或者壓制，日、澳兩國以及美國的其他地區盟友都會為此受到利益損失。因此，美官方一再表達對于中國加入 TPP 的正面態度，但是目前仍堅持對中國關閉大門。

可以說，假如亞太“再平衡”離開了盟國，根本就不可能取得實效。為此，美國就通過其他不能太激進、不能太敵視中國的手段來尋求平衡中國，同時讓美國的盟友不好公開其不滿和擔憂。那么，插手亞太地區的幾個熱點問題和海上爭端就是非常選擇手段之一。這樣不僅不會立刻讓引爆地區局勢，但又能慢慢激化矛盾，煽動中國威脅來恐嚇盟友們就范。

在朝鮮半島核問題上，美國不斷促推日韓加強安全領域合作，共同應對朝鮮威脅，同時以朝鮮導彈威脅為借口，在亞太地區建立導彈防御系統。美國奧巴馬政府在處理朝鮮核問題上的策略與小布什政府相比，有了明顯發展。其特點是進一步將朝鮮核問題納入美國亞太“再平衡”戰略的大盤子中進行運籌，不再將該問題單純視為美朝、朝韓雙邊問題或者美中朝韓俄日六方問題，而是通過借口朝鮮半島核問題，順理成章地強化美國在東北亞地區的戰略預置，將地區安全開關緊握在自己手中。美國最主要的盟友在東北亞，最主要的軍事存在在東北亞，最大的新興大國在東北亞。相比其他熱點問題，美國在朝鮮半島核問題上最不輸理。

而且鑒于朝鮮一再直接對美進行反威脅，美國保護自身安全的主張最直接。美國要想發起挑釁，很容易找到借口。美國亞太戰略的威懾力主要體現于此。

關于海上爭端，美國是一個局外人，但美國仍然處處爭取扮演三種角色，一種是作為在爭端中有其重要利益的角色，強調海上航行自由不應受干擾。第二種作為是日本、菲律賓等國的盟友和友好國家，要對其予以外交、法理、資金、武力支援。第三種是作為調停人的角色，希望主導爭端走向。美國作為二戰之后的海上霸主，一向注重海權，將控制各大海洋作為控制維系全球霸權地位的重要支撐。美國在亞太“再平衡”戰略背景下介入東亞地區海上爭議，正是著眼于在亞太地區重新樹立美國海權。依恃強大的海軍，美國一直實際控制著亞太地區海權，并且擅自進行海洋管理，比如 1951 年，美日簽訂《舊金山和約》，美國不顧中國的堅決反對，將中國的釣魚島的管轄權私相授受給日本。在南海，美國海軍是唯一能實現有效控制的力量。其他國家，即便占據了一些島礁，即便發生了戰爭和沖突，但是過后有關海域一切又恢復平靜，其原因歸根結底在于制海權沒有任何改變，仍然屬于美國，即便占領了島礁的一方也沒有能力獲得制海權，所以美國也并不感到威脅。本世紀以來，東盟、印度、日本等國將發展的目光日益投向海洋，謀求進一步搶占海洋資源和戰略要地。這一方面是拓展發展利益的需要，另一方面是在亞太地區戰略格局加快演變、地區若干力量已經初步具備爭奪制海權實力的情況下，圍繞制海權的歸屬展開的新一輪較量。因此，近年來地區海上爭端升溫是結果，亞太地區各國瞄準戰略格局演變的時機，大膽投身對地區制海權的博弈是原因。亞太地區國家紛紛制定海洋戰略，積極強化海上軍事力量，增強維護海洋權益的戰略手段和措施。越南國內 2007 年通過了《關于 2020 年海洋戰略的決議》，提出將越南“建成海洋強國”的目標。菲律賓以“縱深防御”為作戰指導思想，提出“選擇性海域控制”的戰略。印度尼西亞近年來調整“逐島防御”的戰略思想，提出將防御范圍由沿海推向近海。這使得美國也感受到越來越大的壓力，將介入東亞地區海洋爭端作為美國亞太“再平衡”戰略的重要一部分。從美國近一兩年的官方歷次表態看，美國在地區海上爭端中越來越傾向于偏離原先的中立立場。

（二）新伙伴國

2012 年 1 月，美國國防部發布的戰略指南——《維持全球領袖地位：21 世紀美國國防優先任務》指出：“美國的經濟與安全利益與從西太平洋和東亞到印度洋地區及南亞的弧形地帶的發展是密不可分的，這一地帶的挑戰和機遇都在不斷發展。印太地區概念兼具地緣經濟、政治和戰略特性。印太擁有世界近半人口，囊括充滿活力的東北亞、東南亞以及資源豐富、時而動蕩的中東和非洲，還包含幾處全球商貿咽喉要道。

美國戰略重心東移首度將印度洋納入到其亞太戰略的整體籌劃之中，推行“太平洋-印度洋”新兩洋戰略。這一戰略決策上的調整反映出幾點地緣格局的動向：

第一，隨著中國的崛起和地區外交#經濟與軍事影響的擴大，美高層從布什政府開始重新認識印度，美印戰略關系不斷加強。印度同中國都是大國，存在戰略上的潛在競爭關系，另外，兩國之間還有曠日持久的邊界爭端，曾經爆發過嚴重的邊界戰爭。印度一直對在邊界戰爭中輸給中國耿耿于懷，對于邊界爭端變得更加敏感、脆弱，造成雙方為此進行的多輪談判收獲聊聊。用印度來牽制中國，甚至最終將其納入一個對中國的包圍結構之中，似乎是美國印太戰略與亞太“再平衡”戰略的契合點。

第二，印度在亞洲的戰略地位上升。按照平價購買力計算，印度的 GDP 已經在 2012 年超過日本成為全球第三大經濟體。其影響力已日益超出南亞地區。印度在外交上的“向東看”政策正被印度每一屆政府不斷賦予新的內涵和舉措。莫漢·辛格政府 2012 年與越南簽署在南海地區的油氣開發協議，并派出軍艦訪問越南、日本等國，顯示其開始在西太平洋的存在。印度莫迪新政府上臺后，其“東向”勢頭依然不減，首次出訪便到達日本。而另一方面，印度的“向東看”戰略仍表現出自主性、務實性和平衡性，并非一味受到美國亞太“再平衡”的吸引，而是更多向往東亞地區的發展機遇，印度渴望吸引日本的投資，也同樣歡迎中國投資。

以印度目前的實力和其同樣新興大國的身份，決定了其不至于隨美國指揮棒起舞，其在南亞次大陸還面對巴基斯坦的牽制，其軍力在控制印度洋上還捉襟見肘，其影響力還未完全超出南亞地區。印美合作的利益匯合點主要集中在核能與先進軍火交易，而印中合作能夠帶來大把的真金白銀。目前看，印度政府將發展經濟作為國家首要任務。因此，能給予美國亞太戰略的呼應仍然有限。

三、以地區主義做包裝

（一）美國強調自身的亞太屬性

美國宣布“轉身亞太”戰略屬于單方面的主動戰略作為，必然會對美國長期疏離的亞太格局產生戰略擠壓，而美國自身也會受到來自亞太國家的戰略應力。為緩解這種可能造成摩擦的情況，同時為了減少亞太國家對于美國新的戰略意圖的懷疑，美國對外強調自己是亞太國家，從未離開過亞太地區，現在要加大對亞太地區的全方位重視和投入，所著眼的目標是地區發展的平衡性，而非針對中國。

在對內方面，美國將自身定義為亞太國家也將影響乃至扭轉長期以來美國強烈的西方世界視角，在向西看的同時也向東方投入更多注意力。美國學界乃至政界許多人從傳統思維慣性出發，站在西方戰略視角看待當今東亞崛起，這導致其要么對東亞的事務和格局缺乏深入了解，犯下“瞎指揮”的錯誤。比如奧巴馬第一任期時的國務卿克林頓，對待亞洲國家保持一貫的傲慢，政策宣示高調而實際效果不佳，貿然推進亞太“再平衡”，遇到多方面的阻力。在她指導下，美國過快地從中東地區抽身，對地區事務反應輕慢，導致美國駐利比亞大使館于 2011年底遭到恐怖分子襲擊，美駐利大使身亡。

要么導致美國內一些人對亞太“再平衡”理解不到位，反映出“走一步看一步”的心態，傾向于做出策略性、短期性的計劃。比如美國對日本近年來的右傾化勢頭缺少深入研判，堅持認為日本經過美國的改造，已經成為一個完全不同于二戰時期的軍國主義體制的民主國家。在亞太安全上更多地倚重美日同盟，加大扶植日本力度，卻難以從戰略結構的更深層面認識東亞的形勢變化。

（二）對東亞區域合作架構的改造

由于西方國家在經濟全球化進程中的領導地位逐漸被消弭，發展中國家在世貿組織（WTO）等機構中的發言權提升，美國對于推進多邊貿易體制興趣大大降低。特別是，中國加入 WTO 等國際組織之后，對現有國際規則的適應能力超出美國預期?，F有的國際規則框架無法阻止中國為代表的新興崛起國家獲得體制內的更大權益。

目前，美國在東南亞戰略格局中的地位和影響受到制約，并不占據主導地位。①美國對新興市場國家越來越強烈要求參與全球經濟治理的訴求，采取拖字訣，遲滯新興市場國家獲得規則制定權。這種只顧眼前利益的做法難以真正抵擋新興市場國家獲取國際體系話語權的努力。因此，美國本世紀初以來即開始尋求在原有基礎上，鞏固一些要點，并建立新的國際組織架構。美國不得不依靠重新編織國際規則網絡來鞏固其霸權地位。

對于美國來說，最重要的是抓住地區合作機制主導權。美國目前在亞太的軍事同盟體系仍很強大，而且完全受美國主導和驅使，不需要大的改造，只需要將原先每條雙邊同盟關系的“輻輳”之間適當添加連接即可。目前，美國希望將美日、美韓同盟改造成美日韓同盟。對地區安全機制，美國一方面積極參與以東盟為主導的“10+8”范圍的國防部長擴大會（ADMM+）以及東亞峰會，施加影響，討論一些地區層面的安全議題，另一方面對地區安全機制的走向也保持一定警覺，比如對于上海合作組織等。

美國的重點放在經濟合作領域。以“跨太平洋伙伴關系協定（TPP）”影響甚至重新定義區域合作的大方向，然后制定各種符合自身特色的貿易和投資規則，壟斷發放專利、授權和許可證的權力，從而賺取高額利潤?！翱缣窖蠡锇殛P系協定（TPP）”和“跨大西洋貿易與投資伙伴協定（TTIP）”是美國重構國際秩序的中心所在。兩者都帶有明顯的“俱樂部”模式特點，具有排他意圖和限制準入性。目前，TPP 的 12 個談判方之間大多已經存在雙邊的自由貿易協定，因此，推進 TPP 談判的最終效果，與其說是能夠進一步獲取共同簽署自貿協定后的邊際貿易收益，還不如說是能夠推廣美國在知識產權、環保標準、勞工標準、國企標準等方面的新規則，而這正是為基于冷戰后新自由主義理論的“華盛頓共識”延續效力。