一、引言
目前北京、上海等特大城市人口快速膨脹，已超過其所謂的資源環境的人口承載極限，影響到人們的生活水平和質量，合理調控城市人口規模成為一個常談常新的話題。目前，特大城市人口規模調控的必要性似乎少有爭議，但在調控方式上卻是仁者見仁，智者見智。2011年中國社科院發布的《社會建設藍皮書》認為，以北京為主的中心城市所出現的人口困境根本原因在于城市功能超載，只有削減城市功能，使其與定位相符，才能緩解中心城市人口壓力。［1］主張利用城市功能定位進行人口調控，似乎成為當前解決城市尤其是特大城市人口膨脹問題的一副良劑。［2－7］自2005年起北京在全國率先探索實行了區縣功能定位，試圖將城市格局劃分為首都功能核心區、城市功能拓展區、城市發展新區和生態涵養發展區，重構城市空間，通過準確劃分每個區域功能，引導人口與產業合理分布，推進人口、經濟和資源環境協調發展。然而，這種主體功能區規劃是否達成了擴大城市人口容量及有效緩解“城市病”目標？本文以北京為例，從城市功能結構入手，在分析城市功能及結構演變的基礎上，探究特大城市功能布局在疏解人口規模過程中存在的問題及可行性，為利用城市功能定位調控人口規模、促進城市可持續發展、緩解特大城市的“城市病”提供對策建議。
二、數據來源與研究方法
每個城市或區域在發展過程中都有其基本的功能定位。所謂的城市（區域）功能定位是根據城市（區域）資源稟賦、區位條件、歷史文化和產業發展情況確定城市在一定地域范圍內所具有的政治、經濟、文化和社會活動中所具有的能力、所起的作用及所承擔的分工。由于城市功能必須借助各產業的行業活動作用才能得到發揮，離開了各行業活動，發揮城市功能幾乎是無法完成的任務，因此，首先根據城市（區域）各行業從業人數確定城市功能。第五次和第六次人口普查以及1%人口抽樣調查數據中涉及“20個行業”從業人數，該數據是研究北京城市功能演變的重要依據。為更好地體現城市功能，使各行業對應的城市功能與傳統提法相一致，我們對人口普查數據中20個行業的劃分進行歸并和刪除。保留農林牧漁業、建筑業、交通運輸倉儲和郵政業、公共管理和社會組織，合并采礦業、制造業和電力、燃氣及水的生產和供應業統稱為工業，合并批發與零售業、住宿和餐飲業、租賃和商物服務業為商業，合并科學研究、技術服務和地質勘查業、教育、衛生、社會保障和社會福利業、文化、體育和娛樂業、信息傳輸、計算服務和軟件業以及水利、環境和公共設施管理業、居民服務和其他服務業、國際組織統稱為科教文衛服務業，將金融和房地產業合并，這些分類基本可以分別對應城市所具有的工業中心、交通倉儲中心、商業中心、金融房地產中心、科技文化中心和政治中心等功能。
確定了城市功能類別后，選擇測算城市功能的方法。由于城市功能在某種程度上代表著城市的專業化分工，區位商作為能夠判定一個部門專業化水平的研究方法，可以通過計算區位商來反映出城市某行業的發展情況，從而分析出該行業所體現出的城市功能如何，由此，本文利用區位商方法來測算城市功能。區位商的計算公式如下：
其中，LQij為 i 區域 j 行業區位商，Eij為 i 區域 j 行業從業人員數，Ei為 i 區域從業人員總數，Ej為北京 j 行業從業人員總數，E 為北京從業人員總數。該公式基本含義是各區域以北京全市為參照區考察北京各區縣不同行業的專業化程度，某行業區位商值越大，表明該行業的專業化程度越高。依據各區域行業專業化程度，從而判定該行業所體現出的城市功能。
三、城市功能整體演變趨勢分析
北京城市總體功能定位需要從全國及首都經濟圈中確定，因此，從幾次城市總體發展規劃的編制可以展示出北京城市的總體功能。1953年《改建與擴建北京市規劃草案要點》提出，首都應該成為中國政治、經濟和文化的中心，特別要把北京建設成為中國強大的工業基地和科學技術的中心。
1958年制訂的《北京城市規劃初步方案》強調，北京是中國的政治中心和文化教育中心，還要迅速把它建成一個現代化的工業基地和科學技術的中心，使它站在中國技術革命和文化革命的最前列。
1983年《北京城市建設總體規劃方案》對北京的定位作了調整，提出北京是中國的政治中心和文化中心。1993年《北京城市總體規劃（1991~2010）》繼續強調了北京作為全國的政治中心和文化中心的城市功能；2004年北京完成了新版總體規劃，延續了1993版的定位，提出北京首先是全國的政治中心，也是全國文化科技中心，是國家經濟管理中心，也是國際交流中心的城市功能定位。［8］調整的城市規劃方案從定性的角度展示出北京城市功能定位調整的過程。然而，作為首都的北京如何從定量的角度判斷其功能的發展，現實的發展是否與規劃目標相符，疏解了北京功能是否真正能夠體現可持續發展，這些問題往往由于沒有統計數據使我們很難做出回答。幸運的是，人口普查數據中涉及行業從業人員數據，為定量分析城市功能，判斷北京實際發展是否與規劃目標偏離提供了數據支持。
根據2000年和2010年人口普查數據及2005年1%人口抽樣調查數據，對所涉及的行業做出相應處理計算后，發現在所有20個就業行業門類中，農林牧漁業從業人口比例顯著下降，從2000年的13%下降到2005年的8%，2010年下降到5%；體現工業功能的從業人口也由2000年23%下降到2010年16%；體現科技文化功能的科教文衛從業人員也同時下降，從2000年24%下降到2010年21%。體現經濟功能的商業和金融房地產從業人員比例則有所上升，商業從業人員比例從2000年18%上升到2005年26%，2010年商業從業人口比重達到31%；金融房地產從業人員比重從2000年3%上升到2005年4.9%，2010年金融房地產從業人員比重達到6%（見圖1）。由此可見，2000~2010年農林牧漁行業和工業行業的從業人口比例顯著下降，建筑、交通和行政從業人員基本持平，商業和金融房地產從業人員比例在增長，科教文衛從業人員比例有所減少，這在一定程度上揭示出北京的去工業化趨勢較為明顯，行政（政治）功能較為穩定，經濟功能明顯增強，文化科技功能則有所減弱。
從體現城市功能的北京各項功能的區位商值變化來看，2000年體現北京8項城市功能中，除農林牧漁區位商小于1外，其他7個指標值均大于1，說明在2000年以前北京整體城市功能突出，尤其在金融房地產、教科文衛、建筑、商業和行政行業方面，其中，金融房地產區位商值達到4以上，充分說明北京當時在經濟功能上的優勢。在北京申奧成功的背景下，2005年北京的商業、金融房地產、科教文衛、交通倉儲等行業繼續進一步得到強化，區位商值較2000年明顯增大。2010年較2005年商業、金融房地產和科教文衛等功能優勢雖然有所降低，但商業、金融房地產、科教文衛區位商值遠遠大于1，說明北京在商業、金融房地產、科教文衛等行業方面優勢仍非常明顯，即經濟和科技文化功能很顯著。2000~2010年行政功能區位商值穩定在2左右，說明行政功能在全國仍占絕對優勢，這與北京作為首都理應成為政治中心相符。
四、城市功能結構趨勢演變分析
利用第五次和第六次人口普查及2005年人口抽樣調查數據，計算出北京各區縣各項功能區位商值，大體可以看出2000~2010年間北京城市功能布局演變趨勢（見表1~3）。
從北京各區縣各項功能區位商的變動來看，作為功能核心區的東城（包括崇文）和西城（包括宣武）2000~2010年8項城市功能中，商業、金融房產業、科教文衛、行政均大于1，說明功能核心區主要發揮著經濟、科技文化和政治功能。不僅如此，經濟、科技文化和政治功能在2000~2010年間有所變化，體現經濟功能的商業和金融房地產行業在2000~2010年間有所弱化，商業區位商值從2000年1.38下降到2010年1.16，金融房地產區位商值從2000年1.7下降到2010年1.6，科教文衛下降比較微弱，但區位商值仍然大于1。但是，需要注意的是，功能核心區的行政功能有所增強，區位商值從2000年1.3上升到2010年1.4。功能核心區各項功能的區位商值的變化說明北京在疏散核心功能區中經濟功能取得了一定的效果。核心功能區十年間經濟功能有所弱化，但區位商值仍顯著大于1，說明相比于其他區縣，核心功能區的經濟、科教文衛和行政功能仍具有絕對優勢。
作為功能拓展區的朝陽、海淀、豐臺和石景山區2000~2010年在發展過程中城市功能差異較為顯著，2000年除豐臺的科教文衛和行政功能及石景山區行政功能的區位商小于1外，其他各區縣的各項功能區位商均大于1，說明2000年體現經濟功能的商業和金融房產行業在海淀、朝陽、豐臺和石景山區也具有較大優勢，但其區位商值明顯小于功能核心區，其中海淀區的科教文化功能較為顯著。這與傳統認識相符，海淀區聚集了北京教育的各類優勢資源，北大、清華等著名高校均在海淀區，因此，海淀區的科教文衛區位商值明顯大于1，且大于功能核心區。需要指出的是，隨著交通擁堵、環境惡化等城市病的集中出現，主張將經濟等功能從核心功能區轉移，發展功能拓展區成為了緩解城市病的有效方法。為此，功能拓展區在商業、金融房地產行業也明顯增強，2010年表現經濟功能的商業區位商值明顯增大，商業區位商值從2000年1.163增長到2010年1.203，但金融區位商則從2000年1.253下降到2010年1.195，說明功能拓展區經濟功能還主要體現在較為原始的批發零售、餐飲等行業，其高端的金融行業略顯不足。而且不管是哪個區縣，功能拓展區的行政功能都在弱化。
再來看功能發展新區，作為首都戰略發展的新空間和推進新型城市化的重要著力區，作為承接產業、人口和城市功能轉移的重要區域，功能發展新區的發展似乎與2005年北京在實行的區縣主體功能定位規劃目標相差甚遠。從區位商值來看，2000~2010年并沒有發生根本性變化，農林牧漁、工業、建筑業區位商值明顯大于1，表明這些功能在功能發展新區上具有明顯優勢，商業、金融房地產、科教文衛和行政功能區位商值明顯小于1，說明在這些行業上不具有優勢。除昌平區科教文化功能區位商值大于1外，房山、通州、順義以及大興的商業和金融功能明顯小于1，說明功能發展新區并沒有發揮規劃所界定的經濟功能，還不具有經濟優勢功能，在一定程度上揭示出，目前屬于功能發展新區的區縣多數還處于工業化的進程當中，其工業、建筑區位商值明顯大于1。
從隸屬于生態涵養區的門頭溝、懷柔、平谷、密云和延慶的各項功能區位商值來看，生態涵養區主要城市功能體現在農林牧漁第一產業，區位商值明顯大于1。交通倉儲業的區位商值也明顯大于1，說明生態涵養區在農林牧漁、交通運輸及倉儲行業存在優勢。除了門頭溝、懷柔和平谷在工業或建筑業具有優勢外，體現經濟功能的商業、金融房地產行業的區位商值及科教文化行業的區位商值明顯小于1，說明生態涵養區在經濟和科教文化功能上并不具備優勢。
五、城市功能結構演變疏解人口規模效果評價
從城市功能的角度看，城市經濟是一個有機的整體，城市內部區域之間存在著紛繁復雜的分工與協作關系。城市內部不同功能分工實際上決定了不同產業發展重點，必將吸引和引導人口在不同區域之間的空間布局。結合北京各區縣實際功能演變，比較《北京市主體功能區規劃》所明確的各主體功能區域發展定位，可以綜合評價城市功能結構演變疏解人口規模的效果。
1. 城市主體功能規劃與實際發展不符，導致疏解人口規模效果甚微
基于2012年北京出臺的《北京市主體功能區規劃》，明確各主體功能區域發展定位、發展目標、發展原則和發展重點等，結合各區縣城市功能的區位商分析，可以看出《北京市主體功能區規劃》各區縣功能定位與實際發展中的差距（見表4）。
作為功能核心區的東城、西城發揮了行政、商業、金融房產和科教文化功能，且這些功能的優勢遠遠優于其他區縣，作為功能拓展區的朝陽、豐臺、海淀和石景山區雖然借助于功能核心區的輻射作用有效地發揮了商業、金融房產和科教文化行業的功能，但發揮作用的范圍和程度有限，其中豐臺和石景山區在金融及科教文化行業的功能并不突出（見表3）。隨著政府對推進主體功能區、引導人口和經濟合理分布意識的增強，豐臺和石景山區正在不斷增強金融等功能。如2010年起，豐臺區全力打造麗澤金融商務區；2011年石景山區出臺了《石景山區促進商務金融產業發展的暫行辦法》，試圖打造北京西部的商務金融區，這必將有利于提升首都功能拓展區經濟金融功能，改善功能核心區經濟功能過分集中的狀況。從城市功能定位實際發展來看，當前問題最大的是作為功能發展新區的通州、順義等區縣，理應成為人口和城市功能轉移的重要區域卻并沒有發揮這方面的作用，在商業、金融和科教文衛等方面優勢明顯不足。近些年來政府一直在疏散核心功能區人口，緩解人口過度集中所產生的城市病，2000年以來北京延續了20世紀90年代開始的大規模的舊城繼續改造，并加大改造力度，促使核心功能區的人口向郊外遷移。2004年政府總體規劃中提出“兩軸—兩帶—多中心”的城市空間結構，試圖通過發展功能拓展區和功能發展新區來疏解核心功能城區壓力，疏導與外遷不適合在功能核心區發展的城市職能和產業，人口向功能拓展區和功能發展新區轉移，但效果并不理想，城市病愈發嚴重。為何會導致這種情況，原因是復雜的，表面看是由于功能新區的公共服務設施及城市生活的配套不健全，使得功能發展新區并不具有吸引力，而只是起到了緩解城市住房緊張的作用。深入研究發現，其問題的關鍵在于功能核心區在人口疏解時，功能沒有同時疏解；功能發展新區有人口聚集，但沒有產業支撐，即沒有相應體現特色功能的產業發展，導致發展新區經濟吸引力不足。換句話說，功能核心區的功能并沒有隨著人口疏解而疏解，從而造成了城市區域功能結構與人口結構分布的不對稱。雖然《北京主體功能規劃》將功能發展新區的發展定位提出的較為完善，但是相應的支持政策措施沒有很好跟進，使得功能發展新區沒有支持其功能發展的優勢產業，對人口流入缺乏吸引力。由于功能發展新區沒有提供相應的就業，從計算主體功能區各項功能區位商值發現，主要提供就業的商業、金融等行業仍主要集中在核心功能區及部分功能拓展區的區縣，功能發展新區更多則變成了臥城或睡城，北京市人口與經濟分布不一致進一步加深。地鐵建設盡管使人們在功能核心區、功能拓展區及發展新區的往返更加便利，但由于功能核心區的商業和金融優勢明顯，而功能發展新區一方面由于無優勢產業支撐，另一方面城市生活配套缺乏，其結果是功能發展新區與功能核心區連成一片成了容納外部人口向功能核心區聚集的“臥城”，進一步加重了對于功能核心區的依賴程度。
2. 政府投入偏差加重城市功能調控人口規模難度
政府投入在一定程度上反映出城市的發展方向和重心。從政府財力在空間投入上的取向來看，側重于功能核心區，限制了功能發展新區的發展，政府投入偏差加重了城市功能調控人口規模的難度。政府在核心功能區投入具有示范效應，從主觀上會加大城市相關利益主體對功能核心區選擇的預期，進一步削弱其向外疏散的動力。盡管2005年北京就提出了主體功能規劃的城市發展戰略，但從投資空間方向上來看，核心功能區仍然是各項資本投入的中心地，多方向同步拓展的發展戰略使得功能拓展區部分區縣和功能發展新城建設所獲得的投入規模和持續時間有限，導致發展規模難以壯大（見表5）。雖然從各主體功能區的城鎮固定資產投資上來看，功能發展新區的增長規模和增長速度遠大于其他區縣，似乎在一定程度證明了城市空間的拓展方向在向功能新區發展轉移。但如果深入分析各區縣城鎮固定資產投資結構，隸屬于功能新區的固定資產投資中房地產開發占了50%~80%。換而言之，功能發展新區的固定資產投資增長主要來源于房地產開發，在某種程度上反映出功能發展新區的固定資產投資中房地產開發比重偏大，將進一步強化發展新區的居住功能，忽視就業的匹配。不僅如此，從建成區地均城鎮固定資產投資面積來看，功能核心區地均城鎮固定資產投資為每平方公里4.3億元，功能拓展區為每平方公里3.05億元，功能發展新區則每平方公里僅1.07億元，功能核心區是功能發展新區的4倍多。對比各主體功能區，表5顯示功能核心區以其強大的集核中心及持續高水平的資產投入強度，使得其他功能區不論是在城市氛圍還是聚集力方面都難以抗衡，使得其他功能區很難承接緩解核心功能區人口壓力的規劃目標。
六、小結與討論
特大城市功能準確定位被認為是破解“城市病”的一項良策。2005年北京在全國率先探索實行了區縣功能定位，試圖通過重構城市空間布局，合理分布人口與產業，推進形成人口、經濟和資源環境協調發展。研究發現，從整體來說，2000~2010年北京的“去工業化”態勢明顯，經濟功能在不斷增強，政治和文化科技功能卻在減弱。2005年北京進行主體功能區劃試圖通過功能區的合理定位實現人口合理分布，但對比2000年、2005年和2010年各區縣功能結構發現，北京核心功能區的經濟功能強度雖然有所減弱，但較其他區縣優勢仍較為明顯，功能拓展區盡管承接了核心功能區的部分經濟功能，但作用有限。功能發展新區理應成為人口和城市功能轉移的重要區域，卻沒有吸引人口的優勢功能，沒有達到緩解中心城區壓力的規劃目標。究其原因在于功能核心區在人口疏解時，功能沒有同時疏解；功能發展新區有人口聚集，但就業依賴功能核心區和功能拓展區，導致城市功能定位與實際發展不符，從而使得城市區域功能結構與人口結構分布的不對稱。需要指出的是，合理人口和經濟空間布局不是市場經濟自身發展的產物，需要政府積極介入和組織。為此，提出以下政策建議：
政府介入和聚焦使各區縣發展與其功能定位相符，減少核心功能區在經濟、文化等功能方面的絕對優勢地位，注重新城的綜合功能的培育。由于市場機制核心的價格和競爭機制，仍然支持城市中心城區的蔓延和擴展，不會自發促進新城發展，因此，這時需要政府在政策方面給予功能拓展區和發展新區重點傾斜，尤其是重點培育和發展發展新區的支柱產業體系，減少對核心功能區的就業依賴，避免發展新區成為“睡城”或者“臥城”。同時由于有了產業的支撐，人們有了就業機會，接下來會更關注購物、醫療、文化教育、休閑娛樂等基礎設施，政府發展新區時還應注重綜合功能的培育，減少對中心城區的基礎設施依賴。
正確處理政府和市場的關系，政府應充分尊重市場機制對人口配置的決定性作用。因為從經濟學的角度來講，政府和市場都不是萬能的。政府需要在宏觀層面把握城市發展方向，通過科學確定城市功能定位，使產業發展符合城市功能定位要求，同時創造公平的發展環境。其他則讓市場機制發揮其效率優勢，讓市場機制能夠有效調節勞動力要素的配置，讓人口這一微觀個體自由選擇城市區域，這樣才能真正有效地促進人口與城市的協調健康發展。
【參考文獻】
［1］陸學藝，唐軍等. 社會建設藍皮書［M］. 北京：中國社會科學文獻出版社，2011：11-16.
［2］杜午祿. 城市人口規模要與城市功能發展相適應［J］. 北京社會科學，1997，（3）：19-22.
［3］彭興業. 首都城市功能研究［M］. 北京：北京大學出版社，2000：67-77.
［4］范紅忠，岳國寶. 中國、美國國家功能集中度比較分析［J］. 經濟與管理研究，2010，（9）：57-63.
［5］薛克儉. 調整城市功能，搞好城市分工城市問題［J］. 城市問題，1988，（2）：10-13.
［6］侯東民. 北京市人口規模宏觀調控方式的討論［J］.北京觀察，2004，（6）：23-26.
［7］黃潤龍. 特大城市人口規模調控之淺見［J］. 人口研究，2011，（1）：32-34.
［8］楊保軍. 北京城市定位與空間嬗變［J］. 中國建設信息，2009，（2）：6-11.
