本篇論文目錄導航：

【題目】農村小學學校建設問題探究
【第一章】農村小學建設策略分析緒論
【2.1 2.2】國家教育惠民政策給楓樹山小學帶來新發展
【2.3】楓樹山小學的發展困境
【第三章】農村村小發展困境的原因分析
【第四章】促進農村村小發展的對策或建議
【參考文獻】村小的繁榮和發展研究參考文獻

第三章 農村村小發展困境的原因分析

第一節 資金困境是制約村小發展的重要因素

一、財政支付力度不夠

我國當前義務教育財政支付形式主要是義務教育財政轉移支付。它包括一般性轉移支付和專項轉移支付兩大類?！噶x務教育財政轉移支付是指上級政府根據下級政府在其管理所轄地區的義務教育時所產生的財政缺口，對下級政府給予的用于義務教育發展的財政補貼?！耿倭x務教育財政轉移支付的直接目的是為了解決地區間義務教育財政的不平衡問題，從更深層次來看，其最終目的是追求義務教育的公平與效益，促進地區間義務教育均衡發展。

國際教科文組織提出，當一個國家的財政性教育經費支出占 GDP 國民生產總值的 4%以上時，該國的教育才能夠得到有效的改革與發展。從教育公平的角度上來說，公共財政上的義務教育公平體現在國家各級政府對義務教育階段教育財政資源進行公平均衡的分配，當一國的教育財政支出未能達到基本需求時，教育公平得到不到保障，教育發展將受到阻礙。

目前「中國的人均公共教育支出為 42 美元，美國為 2684 美元，是中國的 63.9倍。如果考慮到人口的因素，我們以人均 GDP 來比較，中國人均公共教育支出僅為人均 GDP 收入的 0.82%,美國為 6.10%,是中國的 7.44 倍。日本為 4.28%,是中國的 5.22 倍。2004 年，聯合國要求教育經費占 GDP 的 6%,而美國達到了 7.7%,中國當時只有 3%.北京市政協教科文衛委員王晉堂說，教育經費投入不足，讓每一個校長都想著怎么弄錢，這會嚴重影響我們的教育發展?！耿诮涍^努力，2014 年我國教育經費比例達到了 4%.但與聯合國的要求及其他國家相比還有一定差距，因此還要繼續加大教育的財政資金投入。

根據《湖南省財政廳、湖南省教育廳關于追加 2014 年農村義務教育經費保障機制改革中央和省級資金的通知》的規定，2014 年我省繼續提高農村義務教育階段學校年生均公用經費基準定額，達到小學每生每年 600 元、初中每生每年 800元，以滿足學校信息技術和教師培訓等方面的開支需求，并繼續落實不足 100 人學校按 100 人核定公用經費等政策。但實際上，湖南省義務教育公用經費的定額標準，農村小學 2007 年才只有 200 元，2009 年還只有 300 元，而這中間又要經過市教育局、縣教育局、中心校幾個環節，實際上到學校的下撥經費就更少。

如楓樹山學校因為學校經費較少，所以校長為籌集學校建設資金，需要經常外出，在學校的時間相對較少。而校長是一所學校的一校之長，既是管理者又是教育者，既要管理學校的全面工作，也要教授學生的課程。由于校長經常外出，導致學校在管理方面有些缺失，管理不到位，出現很多管理上的漏洞和缺陷。首先，校長的管理理念、想法、做法都不能及時的、較好的傳達和執行下去。在傳達和執行的過程中，甚至會出現片面理解或錯誤理解的情況。其次，校長擔任了學校的部分教學任務，由于經常外出，影響了學校正常的教學工作。第三，當地的村民及社員等不了解情況，經?？匆娦ｉL不在學校，認為校長就是舒服，不用上課，天天可以在外面玩。這都是由于財政對農村村小的支付力度不夠造成的。

如果教師外出籌集資金，對學校的教育和管理將影響更大！

總之，農村村小的生均公用經費標準雖然有所提高，但是仍然過低，相關補助仍然不能夠滿足基本教學需求，我們還要繼續加大財政對農村村小的支付力度。

二、財政支付形式存在缺陷

（一）資金鏈太長，返還利益分配格局存在缺陷

稅收返還是義務教育財政轉移支付的一種支付形式，屬于一般性轉移支付。

它是以當地原有的稅收水平為基礎，計算返還額。這種計算方式保持了原有的利益分配格局，容易導致富的地方更富，窮的地方更窮，對于改善均衡義務教育的投入水平作用不大。

在我國目前農村義務教育經費保障新機制下，由中央和省級政府加大對農村義務教育的財政轉移支付力度，教育經費由中央和地方分項目、按比例分擔。比如湖南省的免學雜費資金由中央財政和地方財政按比例分擔，其中中央財政負擔 60%,省財政負擔 24%,市財政負擔 4%,縣財政負擔 12%;補助資金各級財政負擔比例為：

中央 50%、省 30%、市 5%、縣 15%;公用經費保障資金為中央財政負擔 60%、省財政負擔 24%、市財政負擔 4%、縣財政負擔 12%;校舍維修改造資金為中央 50%、省30%、市 5%、縣 15%.①可見，農村村小的教育經費保障，存在中央、省、市、縣四級財政機關，中央負責經費投入、省級負責經費統籌、地方負責經費管理。而且，在各級財政局和農村學校之間還增加了縣教育局，由此導致資金鏈過長，產生過多不必要的支付成本。

（二）義務教育公用經費的政策導向存在缺陷

首先，我國義務教育的公用經費保障在標準上存在差距。2007 年，湖南省確定的保障定額標準是農村小學按 200 元/生/年，城鎮小學按 230 元/生/年、農村初中按 270 元/生/年、城鎮初中按 300 元/生/年。此后按照上級部門要求，公用經費保障標準逐年提高，2009 年農村小學和城鎮小學標準統一調整到 300 元/生/年，農村初中和城鎮初中標準統一調整到 500 元/生/年。②毋庸置疑，農村學校特別是偏遠山區的學校由于規模較小、路途遙遠、交通不便，差旅費、基礎設施建設費等辦學成本都高于城鎮學校，因此農村學校的人均公用經費高于城鎮學校才是科學合理的。

其次，“兩免一補”資金保障不但未能消除義務教育城鄉差距，還導致義務教育發展的不均衡。根據國務院《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》（國發[2005]43 號）文件精神，義務教育經費保障新機制包括兩個方面，一是“兩免一補”, 即全部免除農村義務教育階段學生學雜費，免費提供教科書，對貧困家庭學生補助寄宿生活費。二是提高農村義務教育階段中小學公用經費保障水平。

國務院的該通知，將農村義務教育逐步納入公共財政保障范圍。農村義務教育經費保障新機制要求中央和省級政府加大對農村義務教育的財政轉移支付力度，建立了中央和地方分項目、按比例分擔的經費保障新機制。在“兩免一補”、“農村校舍維修長效機制”、“農村中小學營養計劃”等措施具體的實施上，同樣存在補助不足、執行不力等問題。

從整體上來說，各項補助措施并未能完全消除義務教育城鄉差距的差距，己落實的各項經費及建設完成的基建設施雖然能最低限度滿足農村義務教育教學需求，但未能達到城鄉均衡發展的要求。而各學校由于受自然條件和社會經濟基礎等的影響，各地區的社會、經濟發展水平參差不齊、不均衡，因此各地區的財政狀況也有差距。由于各地財力和義務教育支出成本不一樣，義務教育經費完全依靠地方政府本級財政投入，將不可避免地導致地區間的義務教育發展不均衡。

三、經費監管機制不健全

從我國目前的教育財政體系看，省級政府作為對應中央義務教育專項轉移支付經費下撥的直接單位，本應統籌管理全省義務教育經費，并從公平、效率的角度出發進行科學合理的分配。但問題在于，中央并未明確規定省級政府的教育財政轉移支付的形式及管理范疇和內容，其往往是以專項轉移支付的形式補足相應配套資金后，原封不動地將資金轉移給下一級政府，各級政府按比例轉移支付后，經費最后進入縣財政。至于這筆經費應當如何公平分配、如何合理使用，中央、省、市等各級政府都未進行詳細說明。顯然，這種教育經費管理機制不利于經費的公平分配與有效利用，很難保障經費落實到最需要的鄉村學校。

第二節 師資問題是制約村小發展的關鍵因素

一所學校的教學質量怎么樣，關鍵取決于該學校的師資情況。農村村小的發展同樣取決于農村教師能力的大小和強弱。農村的師資問題是制約農村村小發展的關鍵因素。

一、城鄉發展差距懸殊不吸引青年優質師資

城鄉經濟發展差距懸殊是導致城鄉師資配備不均衡的根本原因。改革開放以前，在計劃經濟條件下，城鄉居民之間的收入差距基本上是由政府加以控制的，在城市實行“低工資、多就業”政策，因此城鄉之間的收入差距被控制在一定的范圍內，并且差距不大。但是改革開放以后，城鄉居民之間的收入差距拉大。在當時的二元經濟結構（現代工業部門同傳統農業部門并存）條件下，國家為實行工業化戰略，利用工農業產品的“剪刀差”加速了現代工業發展的資金積累。同時，為防止農業人口外流給城市造成更大的就業壓力，國家采取了嚴格限制農村居民遷入城市的戶籍制度。另外，農村居民不能享受城鎮居民所享有的公費醫療、公共教育等福利。這都拉大了城鄉居民的收入差距。據中新網記者不完全統計，截至 2015 年 10 月 26 日，中國各地 2015 年前三季度居民收入數據陸續出爐，全國已有 25 省份公布了前三季度居民人均可支配收入。（見下表）從表中，我們可以看出城鄉收入倍差較大。在這 25 個省份中，有 1 個省份達到了 6.50 倍，有 6 個省份在 3-4 倍之間，只有 1 個省份是 1.97 倍，包括湖南在內的 17 個省份的城鄉收入倍差都在 2-3 倍之間，其中湖南省是 2.68 倍。這種懸殊的收入差距，使得大批農村青壯年勞動力全部涌入城市，導致廣大農村出現了嚴重的田土荒蕪，孤寡老人和留守兒童留駐農村，使得廣大農村缺少應有的生機。試問，如果一位大學畢業生分配到偏遠的農村來擔任鄉村教師，且不談他的個人收入問題，單是他的住房問題怎么解決？他的婚姻問題怎么解決？他的精神文化生活需求怎么解決？毋庸贅述，目前這樣的農村大環境，根本吸引不了年輕的優秀教師。

同時，城鄉教師福利待遇差距較大。以楓樹山小學為例，縣財政一般只負擔全縣教師的基本工資、部分津補貼、養老保險、基本醫療保險等，其他教師福利待遇，如教師崗位津貼、班主任津貼、獎勵資金等則由各學校自籌、自定標準。

而城鄉教師的崗位津貼、班主任津貼等福利待遇大不同，甚至一年存在幾萬元福利差距。如有的城區學校班主任津貼每個月 300 元，而農村村小班主任津貼卻每個月只有 50 元。等等這些情況都嚴重的影響了農村村小教師工作的積極性，進而推動了農村教師進城的決心。在這種情況下，農村學校根本吸引不了優質青年教師，村小的難度就更大！另外，城鄉教育的不均衡發展又進一步拉大城鄉發展差距。

因以上所述的城鄉發展差距，使得農村孩子的家長們處在并不屬于他們的都市，并對大城市的繁華都市生活充滿著希冀。這些家長們往往都會情不自禁的將自己難以實現的夢想寄托在自己的下一代身上，總是希望自己的孩子今后也進入大城市，成為都市人。而身處農村的孩子，一方面由于父母如此這般的教育，另一方面也由于這些幼小的心靈對都市生活的追求和向往，使得鄉村學校更多的功能是將鄉村精英由教育軌道納入到國家體系與城市生活中，學校變成了鄉村人才的輸出平臺，向上流動即成功離開鄉村，成為教育選拔與培養人才的目標。這就又將進一步拉大城鄉發展差距。

而我們的教育若不能讓鄉村孩子對父輩的營生方式、故鄉的風土人情有基本的理解和認同，對自己所根植的文化與歷史懷抱敬意，取而代之的將會是陌生、疏離、厭倦，甚至是背棄，那么現代學校只能產生大批無根的“棄兒”,“向上”與“成為城市人”將成為鄉村孩子的一個普遍的勵志目標，那么從鄉村走出的人才也不再熱愛自己的故土。

二、農村村小師資配備結構不合理

農村村小師資的配備不合理，主要表現在一下幾個方面：

1、公辦教師少，代課教師占比較高。而代課教師普遍存在教學素養和教學技能欠缺的情況，很難勝任當前村小教學的實際需求。比如 2015 年楓樹山小學 7 名教師中有 2 名代課教師，占教師總數的 29%.尤其是該校 2008、2010、2012 年代課教師分別占教師總數的 50%、57%、43%.

2、教師學歷普遍偏低年齡大，與城鎮教師存在較大差距。比如楓樹山小學目前 7 名教師中，有 3 名是大專學歷，甚至初中畢業生也在該校擔任代課教師。楓樹山小學 2015 年時，在 7 名教師中有 3 人年齡超過 50 歲，1 人年齡超過 40 歲。

3、農村村小教師普遍存在的跨專業教學現象。師資專業單一，不能滿足基本的課程教學。如楓樹山小學 7 名教師，一共只有語文、數學、音樂三個專業。甚至很多情況下都是一個教師擔任一個班級的所有課程教學，滿足不了教學的專業化需求，師資少、教學任務繁重導致教學研究、創新成為空談。專任教師不能進行專業專職教學。

4、師資流動性大，使得教學秩序不穩定，學生難以適應。

以上五個方面的師資問題，是農村村小師資的普遍現狀和常態。這和城鎮小學尤其是城市中心小學的師資水平根本不在一個檔次，沒有可比性。如果說，師資水平對教學水平的高低起關鍵作用的話，那么農村村小的教學質量與城鎮小學尤其城市中心小學的教學質量，也根本不在一個檔次，差距更大。

三、未建立獨立完善的農村教師管理機制

在 21 世紀初，美國就形成了當代農村義務教育財政體制。而我們至今都沒有建立獨立的農村教師管理機制體系。

第一，我們每個學校大部分都有生活教師、后勤人員，而這些工作人員都沒有編制，他們中的一些人工作非常認真，也很熱愛這份工作，但由于工資不高，干了一兩年就去干別的行業去了。如果能建立一個制度，讓那些工作認真負責、熱愛學生的人員加入到教師這個行業中來，我想一定可以大大的激烈他們更加努力的工作。

第二，在我們的教師隊伍中也有部分個別教師工作不認真，他們認為已經是“鐵飯碗”了，所以，他們既不專研教學工作，也不認真完成學校的各項工作，整天就是混日子。而領導對于這些教師也沒有什么好的辦法，最多就是進行批評教育，但是往往作用不大，有的教師會當面說好，過后就忘，也沒有多大改進，更有甚者說“我就是這樣，你能把我怎么樣？”在楓樹山學校就有這樣一名教師，工作態度極其不認真、不負責，學生、家長、其他教師、領導都對其不滿。領導扣他的錢，他還會對領導開口大罵。而有一些代課教師，工作非常認真負責。如果能建立一個教師進退機制，將會大大改變教師們的工作態度，加強他們的工作責任心，有利于教師隊伍的良性發展。

第三，為了實現教育的均衡發展，師資力量的均衡，目前有些地方或學校開始了教師輪崗、換崗制度。但是，這些地方和學校大部分都流于形式，浪費了財力、人力、物力，而沒有達到教師之間真正相互交流、換崗、輪崗的目的。

第四，村小教育管理機制不到位。目前農村村小的管理者，實際上就是有限幾個老師中被臨時委任的“頭”--校長。而校長的管理往往很隨意，沒有規范的管理制度，而且，即使有制度，也往往是為了應付上級檢查的擺設，不具有可執行力和操作性。對于在農村村小從事教學的教師，即使是公辦教師，教學水平的高低基本上不影響個人發展，反正是每月賺取那點有限的工資就萬事大吉。同時，農村村小的教學管理，往往是為管理而管理，并沒有有效結合教師的專業發展和職業發展。顯然，這樣的教學管理是不利于農村教學水平的提高。

以上所有這些問題的出現，都是由于農村教師機制缺失，沒有建立和形成獨立的完善的農村教師管理機制。

第三節 制約村小發展的其他因素

一、基礎設施不完備制約著村小的發展

基礎設施不完備制約著村小先進教學方式的發展。農村村小的教育教學設施普遍比較落后，現代化的教學設備太少，無學生電腦，無多媒體教室，這就導致現代化的教學方式根本得不到應用。比如楓樹山小學，到 2015 年一共才只有 3 臺教師用的電腦，這就使得信息技術、多媒體等教學方法得不到廣泛應用。同時，多功能室、圖書室、器材室等往往是有場所沒設施，或者設施陳舊，或圖書資料過時，往往成為一種應付檢查的擺設，基本上沒有真正發揮對教育教學的積極促進作用。而設備設施的欠缺、陳舊等問題，歸根結底是由于教育經費的撥付力度以及經費的管理等原因導致的。

合格學校的建設要求與標準，城鄉基礎設施對比：城區學校大多數有多媒體教室、學生計算機房、學生語音室、音樂室、美術室、書法室、圖書館、學生大禮堂和教師會議室等。圖書館的書籍也種類繁多，內容豐富。而大多數的農村村小沒有語音室、音樂室、美術室等。圖書館里僅有的一些書籍也都種類單一，內容陳舊，已不適應現在學生身心發展的特點。

二、留守兒童的隔代教育問題制約著村小的發展

留守兒童的隔代教育問題，嚴重制約著村小教學水平的發展和提高。30 多年的改革開放，造就了中國畸形的農村人口生態：孤寡老人和留守兒童留在農村，青壯年勞動力基本上全部涌入城市。留守兒童與爺爺奶奶生活，接受爺爺奶奶的隔代教育。隔代教育，一方面因為隔代教育觀念不同，另一方面也因為爺爺奶奶一般文化水平不高，這非常不利于兒童的家庭教育。而一個孩子的學習和成長，學校教育僅僅是一個方面，家庭教育在兒童的學習成長過程中起著非常重要的作用。無疑，這樣的隔代教育同樣影響和制約著農村村小教學水平的提高。而這種畸形人口生態的改變，唯一的辦法就是國家的宏觀政策指引重視農村的全面發展，能夠真正把農村青壯年勞動力留住在農村，讓農村成為城市。

三、周邊復雜、尷尬的環境關系制約著村小的發展

周邊復雜、尷尬的環境關系是制約村小發展的外界因素。農村村小由于地處農村，和周邊的社員、村鎮等，都有著千絲萬縷的關系。而大部分當地的村組、社員對學校教育都不重視；社員文化程度又低、素質不高，對學校的一些管理行為不能理解，甚至扭曲學校的意圖。

現以村小楓樹山小學為例，因為楓樹山小學地處村鎮之間，與相應的村鎮、社員、廟會、駕校之間存在著尷尬、復雜的社會關系，所以學校無力擺脫周邊環境對學校發展的影響。

（一）學校與村鎮關系

一直以來，楓樹山小學與村鎮關系往來不太密切，甚至較冷淡。當地村組對學校教育也不太重視，不僅不幫助學校給學生創造良好的學習環境，還給學校的管理制造難題。村組每年都在 7 月份左右利用學校的教室召開村支部黨員大會。

他們在學校開會的這天，不但沒有保護好學校的環境衛生，弄得到處是垃圾，甚至在開會期間發生語言沖突時，肆意破壞學生座椅，出現打砸現象。另一方面，當地村組對學校教育不但不重視、不幫助學校給學生創造良好的學習環境，還給學校的管理制造難題。如：鄉鎮府要求村組提供一個專門的村組辦公場所。村書記和村干部知道學校有一間空教室，就到學校來跟校長說：“你們學校有一間空教室，我們村組想借來用，作為村組辦公室?！毙ｉL沒有同意。他們就說：“學校以前有一間房子是村組的，現在要求學校還給村組?！比缓?，他們又找到中心校領導和鄉鎮府領導說此事。最后，鄉鎮府領導說：“你們不能把村組辦公場所放在學校內?！边@件事情才得以結束！又如：當市局安排了人員來學校進行工程建設和維修，當地村組組長、社員等會前來對工程和維修進行干預，說“學校的地皮是村組的，沒有收購，工程建設和維修需要交一定的資金！”此外，村組還經常利用學校的名義向當地村民籌集資金，給學校產生了一些負面影響。所有這些，都無形中增加了學校的管理難度。

（二）學校與社員關系

由于楓樹山學校地理位置在村鎮的中心地帶，每到夏季春耕秋忙時節，很多種植水稻的農戶在收割完稻子后，總會來學校借用學校的平地晾曬稻子。這種情況一直比較突出和嚴重。一方面借給農戶晾曬稻子，學生則沒有活動場地，不能做廣播體操鍛煉身體。甚至有學生還喜歡跑到稻子中間去玩耍，用稻子丟向同學或其他地方，造成學校的環境衛生不干凈、不整潔，雜而亂。同時，當大型的托運車托著稻子進入學校時，學生上課容易分散精力，大型拖車還經常壓壞學校硬化的操坪。并且，這種情況通常是這家曬完了那家又來曬，晾曬時間短則一周，長則一個月。而在這段時間內，不僅學生丟稻子的行為存在安全隱患，還有社員隨便進出校園，不能及時關好校門更是存在著極大的安全隱患。這個問題，一直以來都給學校的日常管理帶來極大的不利，嚴重影響了學校正常的教學秩序；另一方面，不借給農戶曬稻子，農戶對學校的這種行為不能理解，甚至覺得校長擺譜，不進人情，自以為是，到處謾罵學校和校長。這些都極大的影響了學校的發展。

（三）學校與廟會關系

在楓樹山學校緊挨著圍墻的旁邊，建有一座廟。原來是個小廟，后來廟越辦越好，越起越大。每逢初一、十五，都有很多村民前來燒香拜佛，放鞭炮。這都影響學校正常的教育教學工作。放鞭炮也影響了學生學習和老師的正常上課。同時，每一年廟會都會舉行一次集會，請村民們來吃飯，燒香，捐款。楓樹山學校也不例外，每年的集會都會收到廟會的請柬，邀請學校和老師們參加集會！這樣又增加了學校和老師的開支。據學校老教師和村民們說，這個廟會原來面積很小，現在面積這么大，一大半是占用了學校原來的操場面積，而且學校也沒有收取任何的金錢。

（四）學校與駕校關系。

2015 年 6 月，由于村干部招商引資，想發展當地的農村經濟，引進了一個項目--在楓樹山村當地開辦一個駕校。而這個駕校的開辦地點就在學校附近不到20 米的距離！現在已經基本成行，想必不用多久就能開辦起來了。本來村里招商引資是好事，可是把駕校辦在學校附近，這就對學校產生了極大的安全隱患。駕校的教練車、學員車、私家車等，這都將大大增加校道的車流量。這將會是對學生生命安全的很大的一個安全隱患。另外，駕校開班后，學員一天到晚的練習開車，汽車的鳴笛聲對學校正常的教學也有影響，學生在上課時聽到汽車喇叭聲音，容易走神，或者看著窗外操練場的學員練車，這對于學生的學習也是非常不利的。這又將是學校需要處理的一個新問題。

除以上問題外，還有如：當學校實行全封閉式管理時，遭到很多家長的反對，認為學校是為了賺錢，好讓學生在學校吃午飯或者說是好讓學生在學校商店購買零食；當學校宣布摩托車不準進入校園時，就說學校有意為難家長，他們一直以來都是這樣自由進出學校接送學生的；當市局安排人員來學校施工維修時，村組組長和社員來學校對工程的實施進行干預，要工程人員交一定的資金；當學校不同意村民在學校晾曬稻子時，村民到處謾罵學校和校長；如此等等。

所有這些尷尬、復雜的關系都影響著學校的良好發展。長此以往，對于學校的長遠發展則大為不利，甚至制約著學校的發展！