作為宏觀經濟政策的制定者，政府的決策制定過程和決策效果深刻影響著一國經濟的各個部門、各個行業和各個市場參與主體。我國自1992年確立建立社會主義市場經濟體制以來，市場的資源配置作用得到逐步發揮，政府的宏觀調控調控方式不斷完善，并逐步建立了一套符合市場經濟體制的宏觀調控體系，取得了經濟平穩高速增長的矚目成就。然而，隨著我國對外開放步伐的不斷加大和經濟體制改革的不斷推進，經濟金融體系的復雜程度大大提高，經濟金融宏觀調控的難度日益增加。為了維護經濟金融的平穩健康發展，我國財政、金融、產業等各類宏觀經濟政策頻繁出臺，但政策的協調配合時有沖突，政策落實時有折扣，政策效果難免不盡人意。因此，在我國經濟的市場化程度日益加深而宏觀體調控難度日益加大的情況下，加強對宏觀經濟政策的事前、事中和事后評估，對于提高政府的宏觀調控能力和國家治理能力，就顯得尤為必要。

一、宏觀經濟政策評估的理論基礎與實踐發展

（一）宏觀經濟政策評估的理論基礎

社會經濟政策評估是經濟政策研究的重要組成部分和重要方法，是提升經濟政策研究與政策咨詢之科學性和有效性的重要途徑（洪永淼，2015）。自從1951年美國學者拉斯韋爾提出“政策科學”的概念以來，世界各國學術界、政界對政策研究的重視程度與日俱增，政策研究的范疇也從決策前的政策分析逐漸擴展到政策制定、執行、評估等各個方面（王瑞祥，2003）。1997年瑞典學者Evert Vedung將政策評估定義為對即將在未來產生影響的公共部門干預、組織、內容、實施、投入、產出等方面的優點、價值進行認真評價，并主要針對的是事后評估，即對已經采用的、正在進行的或者已經結束的干預行為進行評價，以判斷某一政策的價值或好壞。

根據政策制定和實施的過程劃分，政策評估也可以分為事前評估、執行評估和事后評估（王瑞祥，2003）。事前評估關注的是政策出臺的必要性和可行性，并估計可能的政策效果，為政策的制定出臺提供決策參考；執行評估關注政策實施過程中發現的問題和產生的影響或者效果，評估結果可以及時發現問題并采取措施對政策進行調整或糾正；事后評估是對政策執行完成后的評估，關注政策執行的效果以及目標的達成結果，評估結果是對政策實施全過程的總結，可以為今后政策的制定提供指導。

（二）宏觀經濟政策評估的實踐發展

公共政策評估作為一個專業領域和一項實際工作，是20世紀初隨著現代科學方法的發展及其在社會研究和政策研究中的廣泛運用而誕生和發展起來的（李志軍，2013）。1929年美國經濟危機的爆發，使得以凱恩斯思想為基礎的國家干預經濟政策盛行，從而引發了學者對“羅斯福新政”等經濟社會政策進行評估的要求，當時的社會學家史蒂芬用實驗設計方法對“新社會計劃”進行評估（李德國、蔡晶晶，2006），這應該可以視作宏觀經濟政策評估的開端。

隨著各國政府行政改革的推進，政策評估越來越受到各國的重視和逐步發展。1993年，美國國會通過《政府績效與成果法》，對聯邦政策及項目評估做出了制定性規定（沈恒超，2014）；2003年，美國頒布了《政策規定績效分析》，以預測和評價公共政策實施效果（雷曉康、席恒、馬朝琦，2008）。2001年，日本先后通過了《關于政策評價的標準指針》、《政策評價基本方針》和《關于行政機關實施政策評價的法律》（周實、褚楚，2015），搭建了基本的政策評價制度。2001年，韓國通過《政策評估框架法案》，極大地推動了政府公共政策績效評估的廣泛開展（李志軍，2013）。

作為國際經濟組織，IMF（國際貨幣基金組織）、WB（世界銀行）等也很重視政策評估和項目評估工作。2001年IMF成立了獨立評估辦公室（Independent Evaluation Office,簡稱IEO），負責對基金組織的政策和行為進行獨立、客觀的評估，其目標是：促進基金組織內部的學習文化，增強基金組織的外部信任度，促進成員國對基金組織工作的認識，支持執董會的機構治理和監督職責。根據IMF獨立評估辦公室2015年度報告1,2015財年IEO完成了基金組織對全球金融和經濟危機的響應評估，更新了對基金組織資本賬戶自由化的方法評估、基金組織在減貧戰略文件（PRSPs）以及減貧與增長基金（PRGF）中的角色評估、對撒哈拉以南非洲援助項目評估等三項評估。2015年10月1日，IEO還首次發布了對基金組織的自評估報告，通過檢查基金組織的行為和產出來獲取經驗，以提高政策和操作的有效性和透明度。

世界銀行集團也下設有獨立評估局（Independent Evaluation Group,簡稱IEG），負責評估世界銀行、國際金融公司（IFC）以及多邊投資擔保機構（MIGA）的政策、項目以及流程，對世界銀行的工作成果進行客觀評價，并識別和獲取經驗教訓。在2015財年，世界銀行IEG完成了600余項評估工作，包括7項主要的評估、39個項目進展評價報告、536項世界銀行項目的自評估和12項國家操作評價。

二、國內外開展政策評估實踐的主要經驗

（一）評估的目標

開展政策評估的第一步應是確定評估的目標，即明確開展評估擬達到的目的。從各國和國際經濟組織開展政策評估的目的來看，主要是為了評估政策或項目的實施效果，進而提出改進和調整的政策建議。如美國審計署開展的對小企業公共政策執行情況評估審計的一個重點就是政策的執行效果，以檢驗政策本身的合理性和有效性。近年來，隨著我國經濟規模的快速增長和國內外經濟金融形勢復雜性的不斷加大，國家各種宏觀經濟金融政策出臺較多，同時對政策的有效性要求也在日益提高。以2015年出臺、2016年初實施的指數熔斷機制為例，在熔斷機制規定出臺之時，市場普遍認為熔斷機制將有利于緩解市場恐慌情緒，有利于保持正常交易，有利于穩定股市。但熔斷機制僅實施四天后，就由于出現多次熔斷而暫停實施的結果，從而引發了人們對指數熔斷機制政策有效性的疑問。

（二）評估的主要步驟

以美國2009年開展的網絡空間政策評估為例，評估的主要步驟有：一是成立評估小組。美國奧巴馬政府《網絡空間政策評估》報告中指出，由政府網絡安全專家組成了一個評估小組，負責匯總產業界、學術界、公民自由與隱私維權團體、州政府、國際合作伙伴，以及國家立法和行政部門提出的具有代表性的意見和建議。二是多方征求意見。評估小組一方面向政府部門和機構征求意見，要求提供相關材料，發現存在的法律問題；另一方面，與產業界、學術界、公民自由與隱私維權團體、州政府、國際合作伙伴廣泛溝通，分析與評估相關的計劃和事務。同時，評估小組還通過組織召開40多次會議，加強與有關各方的溝通，形成了100多份帶有具體建議和目標的文件。三是系統梳理有關政策，明晰各部門的職責任務。評估小組對20多個聯邦政府部門和機構的反饋意見進行分析，查明網絡安全政策的漏洞、重疊的任務職能，尋找相互協作的機會。四是撰寫評估報告。報告中對評估的理由進行說明，總結了評估小組的調查結果，提出了近期和中期的行動建議。

（三）評估報告的內容

國外發布的政策評估報告一般包括政策實施的背景、政策目標、政策的缺陷和不足以及政策建議等部分。國際能源署發布的《2014年歐盟能源政策評估報告》中，首先強調了歐盟能源政策的三大目標是：保持經濟競爭力、保障能源安全供應和環境的可持續性，提出了面向2020年的進展和挑戰以及2020年的氣候和能源目標；其次，分別針對上述三個目標分析了現狀，特別是對天然氣、石油和電力三類能源的安全分別進行了評估；最后，給出了5項政策建議。從我國發布的一些政策評估報告看，內容則主要包括：出臺的相關政策、政策的落實情況以及有關建議。如國家環境經濟政策研究與試點項目技術組撰寫的《國家環境經濟政策進展評估：2013》中，遵循政策描述、政策解析、政策效用評估的邏輯框架，分類對環境公共財政政策、環境資源價格政策、生態環境補償機制、排污權交易和碳排放權交易政策、綠色稅收政策、環境金融政策等進行評估，并提出了改進完善相關政策的建議。

（四）評估方法

從評估方法看，瑞典學者Evert Vedung于1997年根據政策評估的標準歸納出了效果模型、經濟模型、專業模型三大類共10種評估模型，分別是：目標獲取模型、側面影響模型、自由目標評估模型、綜合評估模型、用戶導向模型、相關利益人模型、政策委員會、生產率模型、成本-效果模型、成本-收益模型。從美國、日本等國家開展政策評估的實踐看，主要采取的是成本-效益分析方法。同時，近20年來，運用計量經濟學方法和工具，對政策進行量化分析已經成為計量經濟學的一個新領域，形成了政策（或項目）評估計量經濟學。從我國開展政策評估的實際操作看，主要偏重于采取定性分析和實地調研，同時輔以計量分析方法。如《國家環境經濟政策進展評估：2013》指出，其評估研究采取的方法主要有實地調研法、政策追蹤法、政策計量分析法。其中，實地調研主要是通過對典型地區的環境經濟政策開展調研，了解政策實踐的進展與效果；政策追蹤法和政策計量分析法則是結合環境保護部環境規劃院開發的環境經濟政策統計信息系統，對政策出臺情況進行分類別統計和分析。

（五）評估結果的運用

日本政府非常重視對政策評估結果的運用。日本《關于行政機關實施政策評價的法律》規定，政府應相應地將政策評價結果運用到政策的制定與運行中，并根據存在的問題，調整政策運行方向，以保證政策目標的順利實現。在實踐中，日本政府一方面會根據評估中發現的問題，及時對不合理的項目和計劃進行調整；另一方面，根據評估結果，將增加、修改或取消有關政策或措施。同時，比較國外與國內的政策評估報告還可以發現，國外評估報告中提出的政策建議較之國內的更加具體、更有可操作性。這一點應該是今后我國政策評估報告中需要注意的方面。