第 5 章 公共部門人力資源管理激勵機制創新對策

基于前兩章對公共部門人力資源管理中的激勵機制所存在的問題及其后果的分析，我們充分認識到當前應該積極地探索有效公務員激勵形式，通過機制創新健全、完善公務員激勵機制，調動公務人員在執行公務中應有的主動性、積極性、創造性，提高公共部門工作的行政效率，為社會和廣大人民群眾提供優質高效的服務。不過，在轉向討論具體的激勵機制創新之前，應該對當前公務員制度所面臨的新的挑戰有充分的把握。因此，本章將從分析當前公務員激勵機制必須直面的新挑戰出發，進而揭示我國公務員激勵機制的創新不僅必須秉持“以人為本”的理念和公平公正的原則，而且還有待于建構一個多層次的綜合激勵體系。

5.1 激勵機制創新的新機遇與挑戰

本文所指的公務員制度所面臨的挑戰就是當前中央政府在大力推進的機構改革和政府職能轉變，以及全黨全國范圍內推動的反腐倡廉運動，這些改革將對公務員制度（特別是其中的激勵機制）帶來新的挑戰，不過，從另一個角度看也是難得的機遇?！昂喺艡唷北徽J為是李克強任總理的新一屆政府開門的“第一件大事”.

2014 年，國務院提出“簡政放權”,至今二年時間內，國務院取消或下放行政審批事項已逾 500 項，相對于與本屆政府成立之初承諾，即任期內取消和下放 1700多項行政審批事項，已完成的三分之一，接近完成任務?！昂喺艡唷北澈蟮睦砟钍莿撔聡抑卫斫Y構，通過放權市場，尊重市場主體自由選擇權利，尊重市場本身在資源配置中的決定性作用，逐步形成為具有自我調節機制的，成熟的市場經濟秩序?！昂喺艡唷弊詈诵牡膬群钦s束自己的權力，放權于市場和社會，實現在不斷規范公共權力運作程序，并在規范過程中切實提升公共事務治理的能力。應該看到，政府權力不等于政府治理能力，過去政府在實現高速增長、維護社會穩定等方面表現出的驚人效力，建立在政府公權力與公民私權利不對稱上，政府享有充分社會資源配置權力，并能對經濟社會生活開展不受制約的強制干預基礎上。然而，政府如果只是憑借自身控制的大量的公共資源，憑借自身對經濟社會生活不受限制的強制性干預的權力，短時間內以不惜代價，甚至不擇手段的方式辦成一些大事、難事，實際是并不值得特別炫耀和推崇的。真正考驗政府治理能力的，是在公共權力運作邊界和方式受到嚴格限制的前提下，政府控制的公共資源大幅度減少的情況下，是否依然能夠辦成大事、難事。

另一方面，近年來黨中央和政府的反腐倡廉力度在不斷加大，中央紀律監督委員會的打虎記錄不斷刷新，各種規范黨員和公務人員的行為的制度和細則也在不斷推出，如“八項規定”、“六項禁令”,以及公車改革等，這些政策法令的出臺使得公務員各類日常違規福利被取消、隱性收入和特權減少或消失，公務員的實際收入降低明顯。

整體上看，新時期政府主導的“簡政放權”和反腐倡廉對于公共部門人力資源管理會帶來的挑戰不容小覷。由于公權力的削弱，公務人員不再像以前那樣具有超凡的“影響力”,原來各種特權和隱性收入減少，而對于公務行為的追責更為嚴格，再加上近些年公務人員薪資的上漲趕不上各地飛漲的物價（特別是住房價格），公務員不再是令人羨慕的職業，更為甚者，公務員隊伍中優秀人才的流失更為嚴重。最有代表性的案例是 2013 年曾經轟動一時的廣州市公安局的治安處處長陳偉才跳槽出任格力電器股份有限公司副總裁。陳偉是非常優秀的公務人員，他多次獲得榮譽稱號，2005 年和 2007 年曾兩次作為功模代表，在 2008 年順利當選第十一屆全國人大代表，系當時廣東省公安線獨一無二的代表。陳的離職可以被解讀為公共部門人力資源管理與企業人力資源管理競爭的失敗。

新的挑戰顯然會倒逼目前公務員制度的改革和完善，它在一定程度上意味著改革的動力和機遇。如果引入新公共管理的視角，我們的確可以看到這些機遇。

由于新公共管理理論提倡以人為本的人性化管理，尊重并重視滿足組織成員個體的利益和成就需要，追求個人價值的實現，在公務人員面臨薪酬福利下降而責任增加的條件下，循著新公共管理的思路重視公務人員作為一般管理人員（而非有著隱性收入的特權者）所要求的物質和精神激勵需求，將有助于較為徹底地改革公共部門的激勵機制。通過制定以人為本的激勵機制，消除個體與個體之間的距離感， 改善組織中的上下級和同事之間的相互關系， 推進團隊合作和提升團隊的工作效率。因此，筆者認為，肇始于上個世紀 80 年代，新公共管理理論提倡的“以人為本”理念，為當前我國公務員激勵機制創新提供了一套好的思路。

5.2 激勵機制創新必須秉持“以人為本”的新公共管理理念

20 世紀 70 年代，西方國家經濟增長放緩，財政赤字和通貨膨脹非常嚴重，失業率高居不下，“滯脹”特征表明傳統行政管理模式，即強調集權和等級、控制與計劃的模式，已經走到了。42從 80 年代起，英美等發達國家開始改革傳統的行政管理模式，提倡通過引入企業精神來變革政府和提高政府效率，該運動后來被稱為新公共管理運動。新公共管理運動致力于引入企業管理和競爭機制，倡導顧客導向，公務員激勵機制的理念方面提倡績效考核。并強調不能為了考核而考核，而是把考核理解為推進工作、挖掘人才的手段，即，它使績效考核變成促進公務員自我發展能力的動力。43盡管人們對于新公共管理理論有很多不同的定義，但其核心內涵包括：（1）新公共管理主張通過民營化形式，把相當部分公共服務交由市場和社會來提供。

通過引導其為實現公共利益服務。試圖打破政府壟斷造成的低效、腐敗等，形成靈活多樣的公共管理服務機制；（2）基于管理具有相通性特點，一些國家主張在實踐中，廣泛借鑒企業管理理論、技術和方法，大力倡導科學績效評估方法、標準和程序，對公共服務部門成就、業績做出客觀、準確評價；（3）新公共管理把社會公眾視為政府“顧客”,認為政府職責就是根據顧客需要提供回應性公共服務。

尊重并賦予顧客應有的權利，堅持以“顧客滿意”為宗旨，“顧客導向”.44從理念層面，新公共管理推崇的是“以人為本”的人本管理理念，并將這種管理理念視為公共部門成員所共同的信仰和價值觀、認可并遵守的行為規范。人本管理深刻認識到人在社會活動中的價值，因而強調人在管理活動中的根本地位，堅持“以人為本”的管理理念。在此理念的影響下，員工普遍在工作中充分感受到了尊重并在潛移默化中規范自己的行為，彼此在尊重規則的前提下密切合作，從而提高公共部門管理效率。

企業人力資源管理的激勵機制施行先于公共部門，企業經營的宗旨在于最大化其經濟利益，因此企業擅長于將合適的人才安排在最能發揮其能力并實現經濟效益最大化的崗位上，實現對個人潛能的充分挖掘。新公共管理理論表明：鑒于不同類型管理之間存在某些共性，適用于企業管理的信條對于政府管理有著積極的借鑒意義，特別是現代西方企業管理的一些理念更是如此。

首先，借鑒公司企業參與激勵模式，通過為公務員提供更多參與，增強公務人員對其崗位的歸屬感與認同感。在這方面可以借鑒現代西方企業為激勵員工而采用的“現在榮譽激勵方式”.其中，較有代表性的是美國 IBM 公司，建立了名為“百分之百俱樂部”的組織，組織中吸納了所有的能夠在規定時間內出色完成任務的員工，IBM 公司邀請員工及其家人參加公司年會。此方式充分調動起員工的工作積極性，使激勵方式從物質、精神兩個層面達到完全統一，對企業成員積極性的調動是全方位的。

當然，中國企業在這方面也有好的傳統，比如中國企業傳統中的職工代表大會，通過職工代表大會，企業員工可以參與企業決策和管理。國內外這些企業的成功經驗能夠為中國公務員的參與激勵提供一些啟發和借鑒，因為通過為公務員提供更多參與決策的機會，不僅可以增強公務員的歸屬感和決策認同感，而且能夠進一步滿足員工的自尊和自我實現的需要，從而有利于決策的實施。

其次是借鑒公司企業采取多種激勵的方法。中國的聯想集團在這方面有著突出的表現。在上個世紀 80 年代，聯想公司注重員工物質生活需求的滿足，以及對其集體主義精神培育；而 90 年代以后，聯想公司則是針對員工更為強烈的物質要求及自我意識，通過了解員工的深層次需求（了解員工真正需要的是什么？區分合理的和不合理的、主要的和次要的、當前滿足的和今后滿足的不同層次的等等不同層次的需要。），進一步豐富激勵機制（根據不同個體、不同工作制定多元化的激勵機制），進一步拓寬員工實現人生價值的途徑。這一點給公共部門提供的啟示是：在利益多元化的時代，公共服務部門應該根據自身的社會服務特征采用不同的激勵機制，積極主動地采取多種多樣的靈活激勵手段，令公務員認識到晉升非獨一無二的陽光大道，能做好本職工作，同樣能夠實現人生價值。

顯然，和企業一樣，公共部門的激勵也必須采取多種多樣的方式，特別是在多種方式中選擇出適用于本部門特色的合適的方式，并且作出相應的政策設計，通過綜合利用各種不同的激勵方式，充分激發公務員的積極性和創造性，使本部門集體和員工個人都得到充分的發展。但有一點必須注意的是，公共部門無論采用哪些激勵機制，都必須基于本部門的基本條件和實際情況，因時因地地綜合運用各種不同的激勵機制。

5.3 激勵機制創新必須堅持公平的原則

首先要指出的是，本文提出的公平概念并非只是局限在公共部門內部員工之間的公平分配，而是拓展到社會層面的公平分配。實際上，西方學者的人力資源激勵機制研究已經揭示出公共部門中員工對于公平的分配制度的訴求是非常強烈的，人們關注薪酬差別的程度，甚至高于關心薪酬水平。本文認為，公共部門公務人員對于公平的分配制度的訴求不僅指向公共部門本身的激勵機制，而且指向更廣泛意義上的社會分配制度。之所以強調社會分配制度與公共部門人力資源管理激勵機制間的關聯性，是由于公共部門在簡政放權和反腐倡廉的背景下隱性的福利被消除，其物質福利的改善比原來更依賴于社會福利整體水平的提升。換句話說，在當前的背景下，應該重視整體的社會分配制度與公共部門人力資源管理的激勵機制之間的互補或者互動，而不應把公務人員福利的改善完全寄托在公共部門內部的激勵機制之上。

因此，應該從兩個方面來考慮激勵機制與制度公平之間的關系。

首先，公共部門人力資源管理激勵機制的設計必須符合公平公正的原則。在薪酬福利待遇方面，在正如前面所指出的，中國公務人員的福利待遇雖然延續過去的工資體系，但實際上收入差別并不見得很小。比如，中央國家機關和省市地縣不同層級的公務員的待遇就差別不小，而同一層次不同地區之間的差別則更大（可達幾倍）。這是由于不同部門之間的各類津貼、補助和實物等隱形收入存在著巨大的差異性，最令人矚目的差別表現一種實物分配的差別：目前北京的公務人員還享受著保障房制度，即以比市場價低很多的價格購買保障房，享受這種政策的公務人員得到的隱性福利多達幾百萬元。隨著經濟的迅速發展，不論是東西部地區之間，還是不同行業之間的差距會越來越大，公務員的收入差距也隨之遞增。未來的激勵機制改革無疑必須努力消除這種不合理的福利差別，可以通過借鑒西方工資制度的加薪原則（如同工同酬原則、行業平衡原則、與物價掛鉤原則以及綜合定額原則）來制定合理更為公平合理的薪酬和福利激勵制度（比如適當縮小地區和行業的收入差別，在物質激勵和適度公平的平衡中結合當地的物價水平確立不同公務員等級的收入差別）。

在公務人員的晉升方面，公務員職務晉升不僅意味著更重的職權，也意味著更大的責任，與之相應，公務員的工資福利也應該有相應的提高。所以，晉升無疑會對公務員自身具有激勵作用。因此，公務員的晉升制度應該進一步完善，使其更好地體現出制度公平公正的價值。為了做到這一點，就必須在晉升制度方面深化公務員的選拔和任用制度，進一步擴大民主，設計合理的晉升程序（比如進一步完善民主推薦和民主測評制度），更有力地抵制長官意志，消除依據人情關系和領導好惡來提拔人才的現象，最大程度上保障晉升制度的公平公正性。在分配和激勵機制上，應該重視公平的業績考評和分配制度的建構，同時輔之以公平的晉升機制，這些措施將共同筑起一套能夠充分激發公務員工作積極性的薪酬管理機制。

其次，公共部門的人力資源管理激勵機制設計還需要與公平的社會分配制度相結合。

從世界范圍來看，特別與新加坡等發達國家的公務人員（新加坡的公職人員有著令人羨慕的工資水平和很高的社會地位）的比較之下，我國公務人員的工資水平有的確比較低，而在政府轉變職能和反腐倡廉工作推進的背景下，提升公務人員的工資和福利水平更有著迫切的必要性。但鑒于我國的國情，大幅度提高公務人員的工資水平并不現實。因此，在公務人員的激勵機制的設計上，應該重視與社會分配制度的完善相結合。也就是說，一方面應該進一步完善公共部門的福利制度，提高公職人員的工資收入水平（比如在分配上給予政策的傾斜），減輕公職人員的經濟壓力，促使他們更加愛業敬業；另一方面，應結合當前的社保改革、醫保改革和退休制度改革，在社會分配制度的安排上為公務人員爭取較為充分的來自社會層面的福利待遇。比如，今年 3 月份深圳市羅湖區發布了一份博士畢業生招聘公告，面向全國引進 40 名優秀博士畢業生到公共部門工作，除了提出較為優厚的薪酬外，還明確將他們納入高學歷人才住房保障計劃，這樣就實現了利用社會保障制度來解決公共部門自身激勵機制難以解決難題（即住房保障的難題）。

5.4 激勵機制的創新必須致力于建構一個多層次的綜合激勵體系

這個多層次的綜合激勵體系必須較好地兼顧物質激勵和精神激勵，必須兼顧公務員的外在激勵和內在激勵，必須兼顧組織目的對員工的約束和員工對于組織的認同。

5.4.1 物質激勵與精神激勵的綜合

中國人力資源管理的激勵機制的設計除了要保障公平公正之外，還應該借鑒新公共管理理論中所倡導的“以人為本”的精神，在其建構中不僅要著意于通過對員工的物質方面的正激勵來提高工作效率，更應關注員工包括自我實現在內各種精神需要的滿足。在馬斯洛的需要理論中，作為精神需要的最高層次，自我實現是人希望自己的潛能得到充分的發展，使自己所追求的價值和理想得到實現的需要。

那么，應該如何來綜合或者兼顧物質層面的需要和精神層面的需要呢？在馬斯洛的五個層次需要理論，即生理的需要、安全的需要、社交的需要、尊重的需要、自我實現的需要中，不同的需要有著相互重疊地方，在低一層級需要得到“相對”滿足后，追求更高一級的需要就變成處于優先性的需要。因此，并不是在“完全”滿足低層次需要之后才會有高層次的需要。需要層次理論的階梯式結構不是一種“有或沒有”模式，而是預測行為發生的“概率”工具。人們在某一個時刻可能同時存在著多種層次的需要，不過各種層次的需要有不同的強度。其次，滿足需要的難易程度和需要的層次相關：低層次需要，即物質生活方面的需要，彈性較小，比較容易滿足，其呈現出周期性的特點；比較高層次的需要，即精神生活方面的需要，其彈性較大，通常不容易得到滿足，而且并不表現出周期性的特點。馬斯洛的需要理論告訴我們，在物質激勵所產生的激勵效應下降時，應適當調整激勵內容，增加精神激勵部分。

就中國目前的情況來說，隨著近幾十年來經濟的高速發展，公務員的薪酬也在逐步的提高，盡管還是遠遠趕不上 GDP 的增長幅度，但工資的絕對增長的確會使那些較基本的需要得到較好的滿足，物質激勵所產生的效果會下降，對于公務員來說，盡管物質層面的激勵仍然很重要，但其程度相較于以往有所下降，也就是說有關物質方面的低層次需要的激勵對于公務員個體來說不像以前那么受重要，這一趨勢的另一面則是個人的自我尊重和自我實現的需要越來越受到重視。

用更簡單的話來說，就是對于公務員來說以自我實現為內核的精神需要越來越重要。這一點也與前一章的實證研究的結論相契合。因此，我國公共部門人力資源管理激勵機制的建構必須高度重視當前時代條件下公務員精神需要顯著提升的事實，增加精神層面的正面激勵。

5.4.2 外在激勵與內在激勵的綜合

外在-內在激勵的劃分與物質-精神激勵的劃分有些相似之處，不過角度是不同的，前者是根據控制條件在內部還是外部來劃分，后者則是根據激勵的內容的性質（是物質的還是精神的）來劃分。人們一般認為外在激勵的內容包括工資、獎金、福利、晉升機會或者諸如信任、賞識等等（其內容顯然溢出了物質的范疇），內在激勵則主要指來自工作本身的興趣、價值、挑戰以及滿足員工的滿足感、成就感、自尊心等等內容。

我們可以引進一個外在需要和內在需要的區分表（這兩種需要的詳細對比可見圖 4-1）來深化對于外在激勵和內在激勵的認識。

46在這一解釋框架中，外在性需要并不能在工作活動本身中得到滿足，反之，滿足這種需要的資源存在于工作之外，并且控制在組織、領導與同事手中；內在性需要是通過工作活動中的體驗來滿足的，比如在工作活動中領會其中趣味或者完成任務時體驗到的成就感等等，滿足這種需要的資源在于工作活動過程之中。

根據這一區分，由于外在激勵的控制條件在外部，受制于不以個人的意志為轉移的客觀條件，公務人員在獲得外在獎勵后，會產生愉悅的心情，但在大多數情況下，都會伴有維持現狀的心理，并不能有效地激發起內在動力。反之，內在獎勵的控制條件在內部，公務員在獲得內在獎勵時，不僅會有良好的情緒反應，而且能夠認識到自己實力的提高。因此，增強內在激勵的力度，將有助于真正的激發員工的工作熱情，使其保持持久的激情和創造力。

5.4.3 組織目的對員工的約束與員工對組織認同的綜合

在我國傳統的人事制度下，組織目的對于員工的約束通常被過分地強調。政府部門往往強調公務人員對于組織目的的服從，而忽視了公務人員的個人目標，公務人員本身應該享有的培訓、開發和發展權利往往流于表面其工作的積極性和創造力得不到充分的挖掘，造成公務人員在工作中缺乏創新理念和競爭意識，同時對于單位也缺乏認同和歸屬感，最終導致了公務人員的流失。中國公務員激勵機制的建構必須徹底擺脫傳統人事制度管理的不良影響。為了避免這一不良的后果，就必須加強對公務員組織認同的培育。

從心理層面上，公務員組織認同包括以下幾個方面：一是公務員自身覺得生存必須依賴于在職的行政組織所提供的物質支持的利益認同心理；二是隨著行政組織工作的不斷深入，將行政組織作為實現自我增強、自我發展所在的成功認同心理；三是通過與別人公務員相互交往，實現情感交流、建立良好人際關系，在此基礎上，形成對行政組織的歸屬認同心理。47公務員對于組織的認同程度可以用另一種表達方式來呈現，它就是“員工的滿意度”.后者指公務員在工作中所感受的滿足程度，它取決于公務人員從特定工作環境中實際所獲得報酬與其所預期應得到價值間的差距。公務員工作滿意度可以看作一個組織成員工作態度“晴雨表”,組織人力資源管理通過定期了解公務員工作滿意度，可以發現組織管理中存在的一些問題。對問題的改善可以使組織的人員工作滿意度保持在較好的水平上，對降低流失率起著良好的作用。48在一般情況下，由于公務員個體之間存在差異性，公務員個人需要與組織整體目標并非完全相同。要求激勵體系設計需要充分考慮目標的一致性原則，即與組織目標一致性和符合程度是公務員需求得到滿足的前提條件，而個體需求滿足同時也是組織目標最終達成的必要途徑。公共部門想要有效達成社會管理的目標，必須將組織的目標和個人需求進行有機結合，確保激勵措施不偏離原始既定方向。

因此，公共部門中，將組織系統目標和個人需求結合起來，組織目標與個人需求盡量趨同，并對公務員個體進行針對性激勵，會增強其對于組織和組織目標的認同。

在操作層面上，提升員工個體對于組織的認同（或者提升員工對于組織的滿意度），必須使組織真正做到“以人為本”,即真正的關心員工的個體發展、個人自尊和個人的自我實現。更為具體的做法就是，公共部門的人力資源管理必須對激勵機制進行革新，針對當前公務員隊伍中逐步形成的多元性特點（如公務員在個性、工作風格、價值觀、職業經歷、專業方向等方面的多元化），在激勵機制中引入個性化的管理，即尊重員工的個性，努力做到根據公務員個體的特點和個人要求來做有針對性的個性化管理，實現“以人為本”的管理原則。公共部門人力資源管理激勵機制的創新，不能滿足于片面地強調管理系統、秩序和組織紀律對于公務員的約束，而應當通過認識和了解組織成員的個性和能動性實現對于不同個體的特殊性個體化管理，也就是說，將消極管理轉變為積極管理，從而實現員工對于組織的認同。Jacob 在其學位論文也提出，在公共部門加強以激勵為基礎的薪酬制度將能夠提升員工對于組織的認同，并強化員工的努力與組織的目標的一致。49循此思路，這種個性化的激勵機制應賦予公共部門管理者更大權力，特別是一定的定薪權，從而利于管理者根據公共部門具體機構存在的差異規定相同職位工資水平浮動的上下限，增加公務人員收入的彈性。另外，還應該對公務人員的工資結構做更深一步的調整，適當加大工齡工資支薪點和增長幅度，還應對公職人員采用職薪掛鉤等分配方法，根據職務大小、實職虛職適當拉開分配差距，令公務員收入真正與其承擔的責任、風險保持一致。50在晉升機制上也要區分考慮公務員的個體差異，可以通過公平的晉升制度設計，一方面使公務員更好職位的晉升必須通過公平的競爭才能獲得，這種競爭必須滿足公平、公開和公正三個標準，這樣才能讓才能突出者（優秀的公務員）讓人信服地脫穎而出；另一方面必須重視權力與責任的對應性，即通過完善的問責制對未能很好履行責任的晉升者給予相應的懲罰。