英國是一個有著悠久的社會救助傳統的國家，其最早的社會救助制度可以追溯到 1601 年《濟貧法》的頒布。在二戰以前，英國的社會救助制度主要表現為濟貧法制度的形式，不過濟貧法制度并不是現代意義上的社會救助制度。在 1942 年發表的《貝弗里奇報告》的直接影響下，以 1948 年《國民救助法》的出臺為標志，英國正式建立起了社會救助制度。

從 1948 年正式建立到現在，戰后英國的社會救助制度先后經歷了三個重要的發展時期：1948 到 1965 年是初步發展時期；1966到 20 世紀 70 年代末是完善時期；從 1979 年撒切爾政府上臺到現在是變革時期。1979 年以來，英國社會救助制度總的變革趨勢是：

社會救助的手段越來越趨于多樣化，服務型社會救助越來越占據重要地位，同時對申請人設置的限制性條款也越來越嚴格。

一、1979 年以來英國社會救助制度的頻繁變革

1.保守黨政府時代（1979-1996 年）

在 1988 年正式生效的《1986 年社會保障法》里，作為英國社會救助制度的主要組成部分之一的補充補貼被收入支持所取代，家庭津貼變成了家庭信貸，而在之前幾年，住房津貼已經取代了房租減免。所有這些津貼改革的目的是簡化管理并避免“貧困陷阱”這種最壞的結果。

1986 年的《社會保障法案》創造了三種社會救助津貼：收入支持、家庭稅收抵免和住房津貼，這三種津貼都建立在相似的原則基礎之上。這項法案推動了英國社會保障體系向稅收抵免方向的發展，而且它把財產調查作為整個改革方案的中心。一種新的社會保障結構被引入，它較少在不同的津貼申請者之間進行區分，比如殘疾人、養老金領取者和單親家長。

這項法案同時建立起了雙重的財產調查型收入支持體系：收入支持是為那些沒有工作或每星期工作時間少于 24 小時的人設立的，工作家庭稅收抵免是為那些每星期工作時間在 24 小時（后來減為 16 小時）以上的父母設立的。然而，撫養著 16 歲以下小孩的單身母親卻不用受工作方面的條件限制就能接受社會救助，就如同普惠式的兒童津貼一樣。

這再次反映出英國政府對兒童享受的福利的關注度明顯要高于對其他群體的福利的關注度，同時，這也反映出“少年兒童是世界上任何一個國家最寶貴的資源”的這一當代社會的重要理念。

1983 年，保守黨政府引入了住房補貼計劃，以取代之前存在的針對低收入家庭的各種住房福利。最新的關于申請住房補貼的一般資格是在《1992 年社會保障繳費和補貼法》中規定的。

保守黨政府在 1971 年設立了家庭收入支持，其在 1988 年被家庭稅收抵免所取代，它提供給每周工作時間在 24 小時（后被減少為 16 小時）以上的低收入父母。這項津貼對于單親家庭與雙親家庭一視同仁，發放的主要依據是家里孩子的數量及其年齡、家庭純收入、積蓄等。與收入支持一樣，家庭稅收抵免只面向積蓄在8000 英鎊以下的家庭，只有積蓄在 3000 英鎊以下的家庭才能獲得全額的家庭稅收抵免。

在 1986 年以前執行的補充補貼計劃中，有些條款準許對幫助特殊支出做出一次性付款，諸如搬家、購置家具、修理房屋等等。政府在這些方面有很詳細的規定?！?986 年社會保障法》廢除了這些名目，用社會基金取而代之，救助金局組織了一個受過專門培訓的小組負責管理。社會基金提供給收入支持和后來設置的非繳費型求職者津貼的領取者，以滿足被認為超過日常生活的正常開支的一次性需求，它由兩個不同部分組成：法定社會基金和任意社會基金。1987 年實行的法定社會基金對寒冷天氣時的額外燃料支出，以及生育和喪葬費用提供資助。1988 年開始實施的任意社會基金，對申請人提供預算借款和危機借款，以及社區照顧資助，社區照顧資助是提供給那些已經接受了一段時間的住院護理并需要回到社區安頓的人。此外，去醫院或其他醫療機構探親訪友時，可以得到交通補助。該服務還補助社區內“易受傷害”的群體改善生活條件，政府有詳細的規定來幫助社會基金官員決定這類需求。除了社會服務和醫療服務以外，社會基金提供的現金資助是很有限的。

在預算范圍內，30%用于社區護理，70%用于借款。當然，生育和喪葬補助不在此范圍內。

從 1994 年 10 月起，申請家庭稅收抵免及住房補貼的家庭可以獲得每周不超過 40 英鎊的補貼用于用于正規幼兒園的看護費用。此項幫助用于雙職工、單職工而另一方無力照顧孩子的家庭，以及單親家庭。它是提供給那些把不滿 11 歲得孩子送到日托所照看的家庭的。這項政策有助于減輕低收入工作家庭在照看孩子方面的負擔，同時也給予了一定精神上的鼓勵。

1996 年，保守黨政府推行求職者津貼制度，政府提供繳費型求職者津貼和非繳費型的求職者津貼，以應對不斷增加的失業人口并緩解失業家庭的貧困。其中的非繳費型求職者津貼，則附帶了較為嚴格的家庭財產調查和就業行為調查，強調申請人必須積極努力尋找工作。自從 1996 年 10 月求職者津貼取代失業救濟補貼后，該項津貼在 2000 年以后取代了收入扶持而成為社會救助津貼中開支比例最大的津貼，其與收入扶持共同構成了當前英國社會救助制度的核心。

2.新工黨政府時代（1996-2009 年）

1998 年 5 月，新工黨政府提交了上臺以來的第一份財政預算報告，該報告明確指出要用工作家庭稅收抵免取代原有的家庭稅收抵免。1999 年 10 月，工作家庭稅收抵免正式取代了家庭稅收抵免。工作家庭稅收抵免的設立清晰地表明了新工黨政府的政策意圖：提高至少有一個成年人就業的低收入家庭的收入；鼓勵無人就業的家庭中的成年人進入勞動力市場。工作家庭稅收抵免的設立明顯地是受到了 1998 年英國財政部的相關統計數據的影響，財政部的相關統計顯示：在 1997 年的英國，有五分之一的處在工作年齡段的家庭成員沒有工作，這一比例是 1979 年的兩倍。就業比例如此之低，改革自然勢在必行。

1999 年 10 月，工作家庭稅收抵免正式取代了原有的家庭稅收抵免。新工黨政府推出工作家庭稅收抵免的政策目標是讓這項津貼覆蓋 150 萬個低收入的工作家庭，這是家庭稅收抵免覆蓋面的兩倍以上。工作家庭稅收抵免包括每周 48.8 英鎊的基本津貼，加上隨著孩子年齡而增加的額外津貼，在孩子達到 16 到 18 歲時，該額外津貼達到最高額度即每周 25.4 英鎊。工作家庭稅收抵免的申請者必須保證每周工作時間不少于 16 小時，但那些每周工作時間在30 小時以上的申請者還可以額外得到每周 10.80 英鎊的津貼。

工作家庭稅收抵免的政策目標是有一個或兩個成年人都沒有工作的低收入家庭。與家庭稅收抵免相比，平均每個家庭每周可以從重額外獲得 24 英鎊的收入。工作家庭稅收抵免的設立清晰地表明了新工黨政府的政策意圖：提高至少有一個成年人就業的低收入家庭的收入；鼓勵無人就業的家庭中的成年人進入勞動力市場。

2003 年，工作家庭稅收抵免又被工作稅收抵免所取代，它仍然是針對低收入家庭的，與工作家庭稅收抵免不同的地方是：它不要求家庭中一定要有需要撫養的小孩。

2003 年 10 月起，養老金補貼計劃正式實施，它包括保證補貼和儲蓄補貼兩個部分。保證補貼是專門針對 60 歲以上老人的收入支持計劃，如果個人的儲蓄超過 10000 英鎊，則保證補貼將被削減。儲蓄補貼的政策目標在于鼓勵儲蓄行為，使那些有一定儲蓄的老人得到更好的政策待遇，適用人士是 65 歲以上的養老金領取者，當申請者的收入達到一定水平，就喪失領取的資格。

2008 年 10 月，英國政府開始實施就業及援助津貼制度，取代喪失工作能力補助與收入支持，收益人群是由于健康原因而不能工作的人。與求職者津貼類似，就業及援助津貼也分為兩類：繳費型與非繳費型。非繳費型的就業及援助津貼屬于社會救助，需要進行家計調查，申請人的銀行儲蓄不得超過 16000 英鎊。非繳費型就業及援助津貼的給付額計算方法與收入支持的計算方法類似。社會保障部門根據申請人的具體家庭狀況計算出該家庭的標準給付額，在此基礎上根據申請人的特殊情況，再追加額外給付。申請人一旦領取了非繳費型就業及援助津貼，就不可以再申請收入支持、求職者津貼和養老金補貼了。

3.聯合政府時代（2010 年至今）

2010 年，以保守黨為核心的聯合政府取代了新工黨政府，這標志著英國歷史翻開了新的一頁，同時也意味著英國的社會保障制度必將迎來新一輪的變革，其將往何處去是目前英國民眾關注的熱點話題，其中自然也包括了對社會救助政策的關切。

正是在這樣的背景之下，英國政府于 2010 年 11 月 11 日公布了福利制度改革方案，承諾幫助失業者再就業，同時警告失業者如果拒絕工作、靠領取社會救助津貼過日子，將會面臨處罰。根據這一方案，英國政府將把個人和家庭所得種類繁多的補助和津貼整合起來統一發放。英國政府計劃于 2012 至 2013 年起實施此福利制度改革，并且計劃在 5 年內完成。

聯合政府還宣布了 180 億英鎊的福利支出削減計劃。工作稅收抵免計劃也遭到了削減：從 2011/2012 財年開始，連續三年凍結基本因素和 30 小時因素的給付；從 2012/2013 財年開始，取消 50歲以后重新開始工作因素的給付，而有小孩的夫婦必須兩人每周工作時間達到 24 小時以上，其中一人的工作時間必須在 16 小時以上。

二、1979 年以后英國社會救助制度頻繁變革的原因分析

1.貧困人口的增加

在 1961 到 1979 年間，英國所有的收入群體都從經濟的日益增長中得到了好處，其中最低收入群體的收入增長最快。然而，自1979 年保守黨政府上臺后，英國經歷了一次收入和財富不平等的快速擴張過程。在 1979 年到 1994/1995 年間，扣除住房花費后，最富有的十分之一人口的收入增長了 60%以上，而最貧窮的十分之一人口的收入卻下降了約 10%.從 1994/1995 年間開始，平均生活水準的上升提高了大部分群體的收入水平，只有最貧窮的十分之一人口例外。

在 1979 到 20022/2003 年間的英國，實際凈收入每增加 100 英鎊，就有 40 英鎊為最富有的十分之一人口所得。收入不平等的如此加劇不僅在英國歷史上十分少見，其在國際范圍內也是罕見的。

1980 年以后，英國的貧困人口急劇上升。按照歐盟國家規定的貧困線即平均收入的 50%計算，英國的貧困人口從 1979 年的440 萬增加到 1989 年的 1040 萬。這 1040 萬的貧困人口占英國總人口的 19%以及 22%的兒童人口。

20 世紀 80 年代英國貧困率的突然上升和保守黨的相關政策有關，但實際上也受到了當時社會和經濟變化的影響。這些變化主要包括；勞動力對市場對非熟練和半熟練工人需求量的下降，由此導致失業率的上升和工資的降低。此外，經濟全球化也是其中一個重要的因素，其他國家的極具競爭力的外來勞動力導致英國國內的平均工資水平下降。

英國在 20 世紀八九十年代的經濟增長有利于富人但不利于窮人。比如，根據官方統計結果顯示；從 1979 年到 1990 年，最窮1/10 人口的收入下降了 17%;而同一時期。最富的 1/10 人口的收入增加了 62%.從總人口來看，富人的實際收入增加了 50%,而窮人的實際收入只增加了 10%.而同樣有官方統計數據表明：到1991 年，幾乎有 1/3 的英國兒童生活在貧困之中。最近的證據表明，在 20 世紀 90 年代后期，英國的不平等和貧困使最窮者的可支配收入與最富者的可支配收入的差距增大到了決裂的邊緣。

依據英國一些學者的估算，在 20 世紀末，英國有 1400 萬人生活在貧困之中。他們的收入還不到國民平均收入的一半，而生活在貧困家庭中的兒童數也從 1979 年的 140 萬增長到了 1999 年的 450萬；與此同時，最富的 1/10 人口的收入仍然在持續增長。

戈登在 2000 年指出，英國的貧困一直都在增長，并且已經有相當一部分人陷入了貧困。他的研究指出，英國 14 的家庭在遭受貧困，但福利國家的制度為他們提供了安全網，這使貧困者不至于陷入最困難的境地。到 1999 年，英國有 50 萬人遭受長期貧困，這比 1990 年下降了許多。

在 20 世紀 80 年代，撒切爾領導下的保守黨政府對社會保險津貼進行了大幅度的削減。英國人享受到的來自社會保險領域的保護減少了，由此帶來的后果是：英國人對社會救助津貼的依賴增強了，特別是在日益增加的失業率與房租，以及低工資背景下。在 20世紀 90 年代早期，超過 800 萬人依賴主要的社會救助津貼（現在的收入支持），其中的三分之一還依賴其他形式的社會救助津貼。

2.失業率的上升和零就業家庭的增多

20 世紀 50 和 60 年代，英國的平均失業率大概在 2.5%的水平。失業率如此之低，這在英國歷史上都是很罕見的。那是個“充分就業”的年代，絕大部分的畢業生都能有一份全職工作，到法定年齡時再退休。然而，進入 20 世紀 70 年代中期以后，失業率開始飆升，1981 年時高達 9.6%.失業率跟著經濟周期而變化，20 世紀 80年代后期有所回落，90 年代初又開始上升。90 年代后期，失業率又降了些。然而，2002 年的失業率仍高達 5.2%,是 20 世紀 50、60 年代的兩倍。因此，20 世紀八九十年代，失業率出現了大規模上升，大規模失業成為了英國勞動力市場的主要特征。在此期間，還出現了一種新現象：男性非經濟活動人口眾多。非經濟活動人口指的是那些沒有就業也沒有失業的人，也就是說，他們既不主動找工作也不愿意工作，包括在家里料理家務的人、因患病和殘障而離開工作崗位的人，以及已經提前退休但尚未領取國家養老金的人員。

20 世紀 80、90 年代還出現了一個全新的現象：零就業家庭。工作也兩極化了，雙職工家庭多起來了，零就業家庭也多起來了。1968 年，零就業家庭只有 4%,1975 年為 6.2%,1981 年急劇上升到 10.6%,1995 年更是達到了 16.7%.在此期間，單親家庭成為零就業家庭的風險最高，其次就是單身漢。

3.社會福利開支的急劇增加和騙?，F象猖獗

在戰后的英國，由于福利開支增長過快，必然導致財政負擔沉重，經濟效率下降。在福利開支中，社會救助占了很大的比重，因為社會救助與社會保險不同，是屬于非繳費型的社會福利，政府的責任更重大。

福利支出在政府財政支出中所占比例在 1951 年的是 36%,1978 年就增加到 53%.[17]而在 1980-1995 年間，福利開支占英國GDP 的比重又增長了 5.8%.2008 年金融危機席卷全球，英國的經濟遭受重創，福利開支給政府財政帶來的壓力有增無減。據統計，英國 2009 年包括失業救濟、就業培訓、低收入家庭補助及兒童、孕婦和傷殘人員的補助等在內的社會福利開支高達 1920 億英鎊，超過當年的國防、教育及醫療開支的總和，給英國財政和經濟復蘇帶來了嚴重負荷。由于英國給予失業者和單親家庭的社會救助補貼過高，而低工資階層因所得稅高，因此出去工作所得比賦閑在家多掙不了多少，從而導致許多人干脆長期閑在家里以領取社會救助補貼生存。高福利意味著高支出，高支出需要有高稅收來支撐。高稅收又被嫁接到企業身上，直接影響了英國企業的盈利能力，致使它們在世界市場上競爭力的下降。因此，就不難理解無論是保守黨政府，還是新工黨政府，還是現在的聯合政府，都頻繁地對社會救助制度進行變革了英國政府在 1998 年的《打擊騙保，人人有責》綠皮書中宣稱，每年被騙取的社保資金達 20 億英鎊，“這筆錢可以用來為 100 萬尚沒有養老金的老人提供收入保障，還可以給 1200 萬兒童每周增發 2 英鎊的兒童津貼”,[18]按負責制定打擊騙保政策的大臣馬爾孔？威克斯的話說，在 1998 到 2001 年間，騙保人數下降以后省出的錢“可以給 2500 名醫生或近 6000 名護士發工資”.[19]一個很明顯的事實是：社會救助成為了騙保的重災區。根據英國就業和養老金部的統計，在 2000-2001 年度，收入支持和求職者津貼兩項制度由于騙保和工作失誤，多支付了 12 億英鎊，其中7.74 億是騙保所致。騙取收入支持的人數是 20.4 萬人，騙保率為5.4%;騙取求職者津貼的人數為 8.6 萬人，騙保率為 8.6%;最常見的騙保形式是未申報收入和及未告知自己有配偶。[20]

三、結語

1979 年以來英國政府的一系列舉措清楚地表明：英國社會救助制度對申請救助的人設置的限制性條款越來越嚴格，而附加條件也越來越多。也就是說，在當前和以后的英國，一個人想要不付出努力、不承擔義務，單純依靠社會救助來度日的想法會變得越來越難以實現。

可以預見：英國的社會救助制度會越來越體現一種人文關懷，逐步減輕其工作程序給申請者帶來的壓力或羞恥感，同時也會不斷提升申領者通過自身努力實現“自救”的能力。當然，為了充分發揮社會救助制度的作用，英國政府必須下決心徹底解決社會救助自身的制度缺陷問題，減輕社會救助制度對英國民眾就業和儲蓄意愿的負激勵效應，同時也要淡化普通民眾對社會救助制度的依賴思想。畢竟，社會救助制度說到底只是社會保障制度的最后一道安全網，它的目標人群是最脆弱的社會群體，而不是普通民眾。英國普通民眾要真正擺脫貧困或社會排斥的風險，就必須徹底拋棄純粹依賴社會救助的想法，通過自強來最終實現自立。

參考文獻：

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[12] [13] [英]肯·布萊克默著、王宏亮等譯。社會政策導論[M],北京：中國人民大學出版社，2009 年，第 62、64 頁[14]R obert M. Page and R ichard L. Silburn,British Social Welfare inthe Twentieth Century,Macmillan Press,1999,p211

[15] [16][英]簡·米勒主編、鄭北飛、楊慧譯。解析社會保障[M],上海：世紀出版集團，2012 年，第 12、14 頁。