改革開放以來，我國在水利工程建設管理方面進行了一系列改革，通過改革的不斷深入，初步構筑起了現代建設管理體系，以項目法人責任制為首的“四項制度”不斷完善。但是，當前依然存在責任制難以落實到位、招投標存在某些干預、監理市場化專業化程度不高、合同執行不到位等問題。其中，首要的問題是項目法人責任制的落實問題，難以達到科學化、現代化的要求。因此，在大規模水利建設項目開展的新形勢下，深入研究代建制等新的建設管理模式，逐步完善水利工程建設管理體系，建立責權一致、精簡高效、運行協調、行為規范、符合實際需要的項目法人運作模式，是非常必要的。為深入了解和探討市場上比較成熟的運作模式，筆者在先后對兩家代建公司進行調研的基礎上，對海委直屬水利工程建設項目試行代建制提出相應的意見與建議。
1、代建制的產生
代建制是項目法人責任制的一種表現形式，在代建制產生之前，我國的工程建設管理模式以臨時機構為主，即針對某一工程或多項工程抽調人員組成項目法人，履行建設管理職責，項目完成后隨即撤銷。隨著我國投資體制改革的不斷深化，部分地區開始在政府投資建設工程中試點推行代建制，并取得了一定成效。2004年7月，國務院發布的《關于投資體制改革的決定》（國發〔2004〕20號）指出：“加強政府投資項目管理，改進建設實施方式”,“對非經營性政府投資項目加快推行‘代建制',即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”.推行代建制的目的，就是要通過專業化的項目建設管理，來保證工程質量、控制投資規模、提高投資效益。近幾年的實踐證明，政府投資項目實行代建制不僅可以有效保證工程質量、提高投資效益、控制建設規模、節約投資、減少工程建設中的腐敗現象，而且對充分利市場資源、提高專業化水平、彌補項目管理單位建設經驗不足、完善風險防控機制等方面都具有重大的意義。
2、幾種不同的運作模式
2.1 代建公司甲的運作模式
通過對代建公司甲的調研，具體了解了該公司負責建設的某供水線路工程代建制運作情況。該工程由項目法人通過招標的方式，選擇代建公司甲作為代建單位。該公司在現場組建了項目建管部，在施工準備階段協助項目法人開展征地、移民等工作，并負責組織“四通一平”及有關準備工作和施工招標，協助辦理質量監督書、開工準備等事項；在建設實施階段負責組織工程建設，對工程進度、資金、質量、安全等方面進行管理；在竣工驗收階段編制建設管理工作報告，協助項目法人準備竣工驗收相關事宜，工程通過竣工驗收后向運行管理單位辦理移交手續。2.2代建公司乙的運作模式通過對代建公司乙的調研，具體了解了該公司負責建設的某泵站工程代建制運作情況。該公司受項目法人委托，作為代建單位，協助項目法人辦理了監理招標、施工招標及合同簽訂等工作，并辦理了施工圖審查、質量監督書和開工準備等事項；在工程施工過程中，該公司在工程現場設立了建設管理部，對工程質量、安全生產、安全度汛、工程進度等工作加強管理。對于征地、拆遷問題，由項目法人負責協調，代建公司不負責此項工作。
3、代建制具體運作過程
3.1 代建單位選擇
項目法人選擇代建單位的主要方式是招標。按照招標投標法及相關規定，項目法人在公開媒體發布招標公告，吸引專業的代建單位投標，通過評標選擇優秀的代建單位負責工程建設管理，情況特殊或項目較小的可以直接委托。由于國內尚未出臺代建單位的管理辦法，對單位資質暫時無法提出明確要求，一般的做法是對其近幾年代建工程的數量、規模、資金及其主要從業人員的職稱、經驗作出硬性規定，并將此作為資格審查的重要內容。
3.2 代建單位權責明確
項目法人可以將項目法人的全部職責交付給代建單位，也可以將部分職責交付給代建單位?？紤]到征地拆遷等工作需要大量而復雜的協調工作，通過招標產生的代建單位在協調能力方面并不具有優勢，為了工程建設順利開展，一般的做法是將除征地、拆遷以外的工作交付代建單位；征地、拆遷等工作仍由項目法人負責。
3.3 代建單位管理職責履行
代建單位代替行使原項目法人的管理職責。在簽訂代建合同后，代建單位即負責監理招標、施工招標等工作，并與監理、施工單位簽訂合同，按照簽訂的合同履行各自職責；在工程實施過程中履行建設管理職責，對工程質量、安全、進度、投資等進行控制，履行設計變更、質量評定等程序。
3.4 代建單位內部管理
為加強管理、明確職責和任務、提高效率，代建單位在工程現場的建設管理機構一般設經理1名、副經理1名、總工1名，下設綜合、計劃合同、工程管理、質量與安全、財務等部門，并針對工程特點配備具有相應職稱（主要為中級或副高級）、滿足工作需要的各類專業人員。為規范管理，均制定一系列規章制度，如崗位職責、建設管理規劃、總進度計劃、質量管理、安全生產管理、檔案管理、財務管理、變更與索賠管理、文明施工等辦法，以保障各項工作順利開展。為提高管理水平，代建單位定期組織人員參加各種培訓，并實行持證上崗制度，工程現場管理部的主要工作人員都應具備項目管理師等資格。在工程建設過程中，代建單位若更換主要工作人員必須經項目法人同意；如果項目法人認為代建單位配備的人員不能勝任當前工作，可要求代建單位予以更換，以保證建設管理工作順利開展。
3.5 代建單位驗收工作情況
驗收主要分為法人驗收和竣工驗收兩部分，項目法人也可自己組織法人驗收，也可委托代建單位主持單位工程驗收、分部工程驗收（分部工程驗收還可以委托監理單位主持）；在開展階段驗收、專項驗收、竣工驗收等政府驗收時，項目法人和代建單位都屬于被驗單位，都應出席驗收會議并提交相應的工作報告。
3.6 代建單位報酬及獎懲機制
代建單位的報酬分為固定報酬和浮動報酬兩部分，大體與其承擔的責任和取得的效益保持對等。具體實踐中，項目法人一般會酌情扣除10%~20%的建管費用于征地拆遷、竣工驗收等事宜，其余部分作為代建單位的固定報酬。關于浮動報酬，主要取決于雙方在代建合同中明確的獎懲機制。一般來講，由于代建單位的努力工作，在完成建設任務的同時節約了工程投資，可以按照節約額給予一定比例的獎勵，以激發代建單位的工作積極性；對于工程建設出現的問題要認真分析原因，非不可抗力、由于代建單位工作失誤導致的工程延期、投資增加等問題，要給予代建單位經濟上的處罰。
4、代建制優缺點分析
相對于抽調人員臨時組建項目法人的舊模式，代建制具有一定的優點。
（1）改變了主管部門抽調人員組建臨時性項目法人的管理模式，隔斷了項目法人與設計、監理、施工等單位的直接關系，代之以項目法人與代建單位的合同關系，代建單位與設計、監理、施工等單位的合同關系。充分發揮了市場的作用，通過合同明確了各方的責、權、利，理清了建設、管理、運行單位之間的關系，有效預防了腐敗行為的發生，并能有效杜絕超標準、超規模建設等現象的發生。
（2）改變了以前項目法人只有一次教訓沒有二次經驗的局面。由于代建單位是專門從事工程建設管理的單位，其專業化程度較高，管理人員經驗較豐富，能更好地開展建設管理工作；代建單位為了提升企業信譽度，會盡心盡力地開展工作，能更加主動地控制項目的建設規模，節約工程投資，提高工程質量。
（3）能充分發揮項目法人的作用。由于不直接負責工程建設，項目法人可以有更多的精力從事宏觀管理工作，如協調工程建設外部環境、積極爭取工程建設資金等；代建單位常駐工程現場，能切實起到建設管理的作用。項目法人與代建單位互相配合、取長補短，對工程順利實施提供了有力保障。
但是，代建制在當前階段仍然有一定的缺點。由于工程建設牽扯面廣，涉及到各地區各部門等方方面面的關系，尤其是工程征地、拆遷等工作開展難度大，需要強有力的綜合協調能力。顯然，通過招投標選擇的代建單位在此方面能力較弱，在環境復雜的地區項目法人尚不能完全委托代建單位辦理征地拆遷事宜，否則工作進展緩慢，給工程建設造成不利影響。另外，由于代建單位是企業運作，追逐利潤最大化是其目的，如果監管不到位，有可能在工程建設中與其他參建單位勾結，發生偷工減料、以次充好等危害工程質量的行為，應當加強監督，并完善誠信體系建設，規范市場行為，營造良好的環境。
5、建議
今后，海委直屬水利工程建設將迎來新的高潮，河道整治、病險水閘除險加固、河口治理等工程將逐步實施，建設任務重、管理難度大。為保證工程建設順利實施，需要專業化水平較高的隊伍承擔工程建設管理任務，因此試行代建制模式是積極有效的探索。結合海委直屬水利工程建設項目實際，借鑒市場上比較成熟的運作模式，就試行代建制提出如下意見與建議。
5.1 精簡項目法人組成人員
實行代建制后，由于日常的建設管理工作主要由代建單位承擔，項目法人的主要精力用于外部環境的協調，不需太多人員，一般情況下保持5人左右即可，如法定代表人、技術負責人、綜合部門負責人、計劃財務部門負責人、工程技術部門負責人等。項目法人內部應明確職能分工，加強與外部的協調，加強對代建單位的管理，將責任制落到實處，切實發揮龍頭作用，保證工程建設順利進行。
5.2 公開招標選擇代建單位
按照水利工程招標投標管理有關規定，代建單位的選擇屬于“服務采購”,如果“單項合同估算價在50萬元人民幣以上”應實行公開招標。從投資、建設規模等方面講，海委直屬水利工程建設項目大都屬于大中型項目，通過公開招標選擇專業化水平較高、經驗豐富的代建單位，是對工程質量、安全、工期、投資的有力保障。委直屬各管理局組建的水利工程建設管理局作為工程的項目法人，通過招標選定代建單位后，監理招標、施工招標、合同簽訂、施工圖審查、質量監督書以及開工事項等辦理均由代建單位承擔，可以減輕項目法人的工作壓力，提高工作效率。
5.3 完善代建合同
項目法人與代建單位是合同關系，因此詳細具體、可操作的合同非常重要。合同條款一定要遵循公平的原則確定雙方的權利和義務，明確目標、數量、質量、期限、報酬、違約責任等核心內容。對于征地、拆遷等外圍工作，根據實際情況，可由項目法人負責，代建單位主要負責按照批復的設計內容組織工程建設，按期、保質、保量完成工程建設任務，并盡可能考慮節約投資、及早發揮效益等。合同的簽訂應最大化地避免糾紛，有利于工程建設。
5.4 盡量減少行政干預
代建合同簽訂后，項目法人的主要精力應用于綜合協調工作，積極開展征地、拆遷等工作，與工程所在地的政府及其有關部門搞好協調，為工程建設創造良好的外部環境。項目法人可對代建單位進行宏觀管理，督促其認真履行合同，但不干預其具體工作，使其充分發揮建設管理作用。項目法人對監理單位、施工單位的工作也要盡量減少干預，保證其按合同開展工作。由于種種因素，水利工程設計招標工作進展緩慢，勘察設計單位在前、代建單位在后的現象無法在短期內改變，使得代建單位無法對設計單位行使充分的管理權，項目法人應負責與設計單位的協調，督促其按要求開展工作，及時出具施工圖，現場派駐設計代表組或設計人員服務工程建設，保證設計質量。
5.5 加強風險管理
水利工程具有點多、線長、面廣的特點，一般都工期較長、技術較復雜，不僅跨汛期施工須考慮度汛安全問題，而且工程建設涉及到方方面面的利益，不可避免地會遇到工期滯后、影響質量等風險（還包括廉政風險）。項目法人一定要牢固樹立風險意識，加強風險管理，提高對風險的預見性，領導參建單位建立健全質量、安全等各方面的責任制，逐級分解，落實到位，制定預案，完善措施。主管部門也要加強監管，統籌協調，形成合力，保障工程建設順利實施。（完）
