一、少數民族流動人口突發事件的界定及產生原因.
\\(一\\) 少數民族流動人口突發事件的含義及特點.
少數民族流動人口突發事件包含“少數民族”“、流動人口”和“突發事件”三個概念.少數民族從統計學上指總體人口較少的民族,根據我國的民族狀況,是指除漢族以外的其他民族.[1]流動人口一般指那類在一定時期內\\(通常指一年\\)不改變自身戶籍狀況,并且離開常住戶口所在地在另一行政區域暫住寄居或臨時外出的人口.[2]少數民族流動人口通常指由于經濟原因從農村、牧區、鄉鎮流入城市且不改變戶籍的、作為民族文化攜帶者存在的少數民族人口.基于某一具體城市而言通常是指流入人口,不包括流出人口.[3]突發事件是指“突然發生,造成或者可能造成嚴重社會危害,需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件.”
綜上所述,少數民族流動人口突發事件是指由于各種原因由原戶籍所在地流入其他地區的少數民族人口之間或與其他人員\\(包括當地居民或其他流動人口\\)之間突然發生的、對社會造成一定危害的社會事件.
少數民族流動人口突發事件通常具有以下特點:一是民族性.民族問題是當今世界的熱點問題,也是導致一些地區沖突的重要因素.我國是多民族國家,民族問題是必須妥善處理好的重大問題,一旦出現沖突事件,就會影響民族團結、社會穩定,甚至引發民族沖突,造成極為惡劣的社會影響;二是不確定性.流動人口突發事件本身在其時間、空間和發生形式上都難以預知,加上各個少數民族因宗教信仰、生活習慣各不相同,因此,少數民族流動人口突發事件在引發原因、爆發形式、產生后果等方面具有難以預料的不確定性;三是社會危害性.少數民族流動人口突發事件的處置不能簡單地看作是一件治安或刑事案件,它往往涉及到民族關系、宗教信仰、區域合作等問題,一旦處理失當,不僅會影響人民生活秩序、影響各民族安定團結,甚至會危害到社會穩定和國家安全.
\\(二\\) 產生少數民族流動人口突發事件的原因.
首先,經濟發展不平衡是少數民族流動人口產生突發事件的首要原因.大多數少數民族流動人口是因為經濟生活水平不高,為了維持基本的生活需求而到經濟相對發達的地區務工或經商賺錢.在這一過程中,如果發生經濟糾紛或一些利益失衡,就會產生摩擦和矛盾,極易造成少數民族人口之間或少數民族與相關利益關聯人口之間的沖突事件.
其次,宗教信仰和文化差異是導致少數民族流動人口產生突發事件的主要因素.我國有55個少數民族,各個民族在風俗習慣、宗教禮儀、生活方式等方面都存在一定差異,加上流動人口本身就處于文化沖突的中心,他們在個體的習慣上不僅遵循著原來所屬群體的行為規范,而且又必須遵循現在所屬群體的規范,這就使得這些少數民族流動人口更容易產生宗教禮儀、文化價值觀等方面的誤解或矛盾,爆發沖突事件.
再次,社會政治保障機制的不完善也是誘發少數民族流動人口突發事件的重要因素.盡管我國大力推進社會保障制度,但目前對戶籍不在當地、從事個體經營或在一些私營企業務工的少數民族流動人口的社會保障工作還難以全面實施,這就使得他們在醫療保障、失業保障、子女入學、購房入戶等方面遇到很多困難,有時甚至受到一定的社會歧視和排斥,容易在心理上產生偏激,形成社會沖突.
二、風險管理相關基礎理論綜述.
最早提出風險概念的美國學者海恩斯在其1895年出版的著作《Risk as an Economic Factor》
中寫到:“風險一詞在經濟學和其他學術領域中并無任何技術上的內容,它意味著損害或損失的可能性”.通常來講,風險就風險損失而言包含三個要素:風險因素、風險事故以及損失.這可以看作是一種廣義的風險定義.而狹義的風險是指客觀存在的,在特定情況下、特定期間內,某一事件導致的最終損失的不確定性.
1931年美國管理協會首先提出“風險管理”的概念.對風險管理的系統研究以梅爾與赫爾奇斯《企業風險管理》、威廉姆斯與漢斯《風險管理與保險》的出版為標志.后者指出風險管理是通過對風險的識別、衡量和控制,以最少的成本將風險導致的各種不利后果減少到最低限度的科學管理方法.此后,對風險管理的研究逐步趨向系統化、專門化.美國國防部認為,風險管理是處理風險的行為或實踐,它包括風險計劃、估計辨識和分析風險區域、制定風險解決方案、監督風險事件以確定風險評估值的變化,并且歸檔整體風險管理方案.我國學者陳秉正認為,風險管理是通過對風險進行識別、衡量和控制,以最小的成本使風險損失達到最低的管理活動.許瑾良認為,風險管理就是應用一般的管理原理去管理一個組織的資源和活動,并以合理的成本盡可能減少災害事故損失及其對組織、環境產生的不良影響.由上可見,風險管理的最終目的是為了降低、減少甚至是消除風險損失;風險管理過程通常包括風險的識別、評估、處理及善后總結等幾個基本環節.
全面風險管理\\(ERM\\)出現于20世紀90年代中后期的歐美國家.它是現代風險管理理論的最新發展,是一種以先進的風險管理理念為指導,以全球的風險管理成就、全面的風險管理范圍、全程的風險管理過程、全新的風險管理方法、全員的風險管理文化、全額的風險管理計量等全面的風險管理理論為核心的一種嶄新的風險管理模式.目前已成為金融、電信等許多高風險行業研究的熱點,它是保證管理活動持續發展和競爭優勢的最重要方式,也體現了風險管理的發展趨勢.
三、對少數民族流動人口突發事件全面風險管理體系的分析.
少數民族流動人口突發事件具有不確定性,而全面風險管理的核心是用系統的、動態的方法進行風險預防和控制,以減少其中的不確定性.
這就為少數民族流動人口突發事件引入全面風險管理理論形成很好的契合點.全面風險管理不僅可以使管理主體\\(公安機關或民族、統戰機構\\)、管理者個體建立風險意識,重視少數民族流動人口問題,防患于未然,而且其強調在各個階段、各個方面實施有效的風險控制,形成一個前后連貫的管理過程.從宏觀上講,這一過程主要包括風險管理環境體系、風險管理目標體系和風險管理流程體系三個部分.
\\(一\\) 少數民族流動人口突發事件風險管理環境分析.
風險管理環境體系是全面風險管理的生存基礎和堅實平臺,全面風險管理的其它體系和要素都是在風險管理環境體系這一平臺的支持下運行的.少數民族流動人口突發事件的風險管理環境主要包括“硬件環境”和“軟件環境”兩大方面\\(見圖1\\).硬件環境主要是對少數民族流動人口管理的資源設施配置;軟件環境主要是指對少數民族流動人口風險管理的人文環境.
少數民族流動人口突發事件風險管理的硬件環境主要包括:預防突發事件和各少數民族宗教習慣等方面宣傳資料的充足程度、質量及普及程度;突發事件發生時相關處置工具的裝備情況,如防范裝備\\(防護服、盾牌等\\)、交流工具\\(喊話的擴音器、通訊對講機\\)等;針對少數民族人口進行宣傳或處理的少數民族人員\\(民警\\)或會講相應民族語言的人員配置情況,還有其他一些資源的供給,如視頻影像資料的配備宣傳、少數民族相關知識網站的開設等.
少數民族流動人口突發事件風險管理的軟件環境包括管理文化與制度規定、管理組織、相關管理人員的教育培訓等幾部分.風險管理文化與制度規定是少數民族流動人口突發事件實施全面風險管理的重要支撐,主要是通過各種宣傳渠道進行推廣.如通過與社區、工廠企業合作的方式,對少數民族風俗習慣、宗教禮節進行適當宣傳,對少數民族工人、商人進行人文關懷,使其充分感受到民族大家庭的溫暖;通過制定相關針對少數民族人口的制度,使得民警增強民族意識,保護少數民族流動人口的合法權利.風險管理組織是實施風險管理的組織保障,通常情況下,其主要包括組織機構、管理體制和領導機構等.少數民族流動人口突發事件風險的預防、化解以及處理不僅僅是依靠某個公安局或某個領導的高度重視和相應處理,而是需要一個專門的風險管理機構來執行.這個機構應該建立一套常設的機構和聯絡人員,組建高效率的突發事件管理小組,防范突發事件的發生,并在出現突發風險事件時進行應急處理.管理的領導機構可由公安系統和民族委員會、統戰部門的相關負責人共同組成,下設各個社區或派出所聯絡人員\\(通常為少數民族或了解相關少數民族的人員\\).
風險管理人員的教育培訓是風險管理科學化和常規化的重要保障.通過對風險管理組織機構中的人員進行針對性教育培訓,使領導機構明確宏觀預警和指揮處置策略,使相關人員掌握風險預防和相關處理的具體方式方法.這樣可從不同角度,對少數民族流動人口突發事件中的風險管理發揮各自職能.
\\(二\\) 少數民族流動人口突發事件風險管理目標體系分析.
目標體系的建立是全面風險管理的出發點,是實施風險管理流程的前提.因此,少數民族流動人口突發事件風險管理目標的制定是其風險管理的第一步,也是管理過程的重要平臺基礎.
少數民族流動人口突發事件風險管理的目標依據管理范圍和區域可分為總體目標、具體目標和個體目標.幾乎所有風險管理的終極目標或理想目標都是不出現風險或沒有風險,少數民族流動人口突發事件的風險管理也是如此,所以在制定總體目標上,要根據各個地區少數民族流動人口的構成情況和當地政治經濟發展特點進行綜合考慮,以期實現科學化;而具體目標就是根據某個社區或派出所轄區的人員構成及社區情況,制定出更加深入、可行的目標;個體目標就是針對所在轄區的某個少數民族流動人口、或某個具體地點出現何種突發事件進行細化的管理目標預案,要具有可實現性.
在構建好風險管理目標體系后,還需要針對各地公安機關和少數民族分布的實際情況,用定目標提供有力支持.
\\(三\\) 少數民族流動人口突發事件風險管理流程體系分析.
少數民族流動人口突發事件的風險管理流程同其他風險管理過程一樣,通常是由風險識別、風險評估、風險處置和風險善后審視等四個過程構成.
1. 風險識別.風險識別是風險主體對所面臨的風險以及對潛在風險加以判斷、歸類和鑒定性質的過程,即是了解“有哪些風險”及“這些風險產生的條件和原因”的過程.少數民族流動人口突發事件的風險識別過程首先要對各種風險是否存在進行判斷,分析產生風險的原因,然后對風險進行分類,建立風險目錄摘要,進而形成少數民族流動人口突發事件風險數據庫.在風險識別過程中,風險種類也可以按民族類別、突發事件區域等進行分類制定.
在風險識別的具體操作方面,可組織專業人員借鑒風險分類樹的思路,以戰略制定、流程規劃和業務活動為出發點,自下而上、由內到外地對各類潛在風險因素進行全方位梳理,形成少數民族流動人口突發事件詳細目錄清單,并進行風險事件排序.之后,建立少數民族流動人口沖突事件的操作風險分類樹,并不斷進行動態調整,優化改進對其風險的識別功能.
2. 風險評估.風險評估主要是估計、預測風險發生的概率和損失程度,掌握“風險出現的可能有多大”和“風險有多大危害”的過程.通常根據不同情況運用風險發生的可能性和產生結果的程度兩個維度進行定性定量分析,然后通過風險評價矩陣決定出風險級別,再根據風險級別啟動相應的風險應對措施.
少數民族流動人口突發事件風險發生的可能性可分為幾乎肯定發生、很可能發生、有時會發生、很少發生和極少發生等5個級別,對此分別給予5、4、3、2、1的分值;而結果的損失危害程度及相關表現也可按5級評定.然后排列出少數民族流動人口突發事件風險評估矩陣,根據風險級別的計算公式\\(風險=程度×可能性\\),確認相應的風險級別.
3. 風險處置.少數民族流動人口突發事件的風險處置是在對可能遇到的風險因素與風險事件進行識別、評估的基礎上,提出風險應對策略與方法并進行處理的過程,是“采取什么措施處理風險”的過程.根據風險評估的情況不同,風險處置策略可以采用風險降低、風險轉移、風險控制等.
在少數民族流動人口突發事件風險評估矩陣表中,對發生可能性較大、且后果危害程度較重的突發事件風險\\(分值15以上的重大風險\\),則果斷采用風險控制和風險降低的策略;對一些發生可能性較小但后果嚴重、或可能性較大但后果中度的風險\\(分值大于10的重大風險\\),通常采取風險控制、風險降低和風險轉移的策略;而對發生的可能性大但危害程度較小、或可能性小且危害程度中度或輕微度的風險,則可以采用風險降低、轉移策略.但不論是采用哪種策略,都要充分考慮風險的連鎖反應和擴散性.
4. 風險善后與審視.少數民族流動人口突發事件風險管理的善后與審視通常包括以下幾個步驟:一是風險調查.認真調查少數民族流動人口突發事件發生的原因、類型,對事件涉及哪些少數民族,是經濟原因還是宗教習俗沖突原因引起等都要進行了解,反思管理工作中的不足;二是整理歸檔.對管理中存在的各種問題按一定的標準進行綜合歸類,以便分析補充;三是分析管理過程.包括對風險預警機制的組織和工作內容、應對策略和方法等各方面進行分析,詳盡列出管理中存在的各個環節上的問題;四是對相關教訓總結形成數據文字,重新審視管理系統的各個環節,并把相關修正內容及時調整補充到風險的識別、評估和處置等過程中,充實少數民族流動人口突發事件風險數據庫.
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