一、問題的提出

減少貧困是聯合國千年發展目標中的一個重要項目，也是我國改革開放 30 多年來政府和公眾一直關注的一個核心問題。自從 1978 年我國實施改革開放和社會主義現代化建設，尤其是 20 世紀 90 年代中期實施《國家八七扶貧攻堅計劃》以來，雖然西部民族地區綜合經濟實力顯著增強，人民收入水平不斷提高，但是通過基尼系數所反映出的貧富差距不僅沒有縮小，反而呈現繼續擴大的態勢。這主要是提高自我發展能力的任務仍舊繁重，貧困面廣量大的格局沒有根本改變，甚至出現了向縱深發展的趨勢。2014 年初，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，其中特別提到了要通過“以工代賑、就業促進、生態建設”來全面帶動和推進各項扶貧開發工作。怎樣改善我國西部民族地區區域發展的“短板”,縮小貧富差距，通過創新機制有效地緩解和消除廣泛存在于西部民族地區的貧困現象，使窮人在現代產業發展進程中擺脫貧困，是我國西部民族地區經濟社會發展面臨的嚴重挑戰之一。

二、貧困的基本特征

迄今為止，經濟發展理論中有關擺脫貧困的文獻很多，從這些文獻中，我們發現陷入貧困的國家（ 地區、群體、個體等） 主要有以下幾個基本特征：

第一，人均收入過低。人均收入過低的主因是資本稀缺，而資本稀缺的根源又在于人均收入過低，過低的收入導致無法創造經濟發展所需要的儲蓄，就會傳導形成無錢消費而導致嚴重的需求不足，而沒有儲蓄也就不會有投資和資本的形成，從而導致國家（ 地區、群體、個體等） 的低收入和持續貧困。

第二，人力資本積累緩慢。貧困地區人口自然增長率仍然偏高，人地不匹配現象突出，加之相對落后的教育水平，大多數人受教育程度不高，這嚴重的限制了經濟的發展，并且制約了人力資本的發展，更不能有效吸引高素質人才的客觀流動，帶來了勞動力轉移的困難局面。類似的情況會嚴重阻礙城市化的進程，拖累經濟發展。

第三，結構性調整錯位。結構的變遷是經濟發展的實質。貧困地區結構性調整的錯位現象導致了發展的滯后。很多地區產業單一，農業發展缺乏規模效益，工業化程度低，市場發育不完善等問題都很突出。類似的制度會嚴重阻礙社會進步，致使民族進程緩慢，從而拖累經濟發展。

第四，物質與精神貧困并存。處于貧困的國家（ 地區、群體、個體等） 多處于生態環境比較脆弱、農業自然條件極為惡劣的地方，其不僅經濟和物質落后，而且在精神上也表現出一種文化貧困的現象，即安于現狀、消極無為的價值觀。加之教育和醫療支出的負擔等因素的影響，更是加劇了貧困人口的經濟貧困和精神上貧困文化的延續。

三、我國扶貧發展歷程

從現實來看，縱觀歷史，我國扶貧呈現出五個明顯的階段： 一是體制改革推動的道義性大幅減貧階段； 二是基于頂層設計的組織網絡式的大規模開發式扶貧階段； 三是有明確目標、明確對象、明確措施和明確期限的扶貧攻堅階段； 四是城鄉統籌發展、解決絕對貧困與解決相對貧困并重的“大扶貧”階段；五是根據全面建設小康社會的任務深度推進扶貧階段。通過圖 1,可從時間、空間和貧困三個維度進一步掌握我國扶貧發展的脈絡和特點。

具體展開來看（ 如表 1 所示） ,清晰的顯示了每個不同扶貧階段的扶貧導向、扶貧特征、措施、具體手段以及扶貧成就。

如上所述，盡管我國一直重視解決貧困問題，但是也必須看到在解決貧困的過程中，產業發展的不合理不利于普遍實現減貧的目標，對各貧困地區不同貧困表現的精準扶貧策略缺乏，尤其是缺乏針對這些貧困地區產業發展特征的扶貧。內蒙古是全國經濟發展的后起地區，更是西部民族地區的典型代表，但其增長方式仍舊屬于典型的粗放型增長方式，且環境矛盾尖銳。雖然經過國家多年扶貧政策的幫助，內蒙古貧困狀況有所改善，但產業結構兼容性所導致的貧困問題依然不容樂觀，進而影響著民族團結和社會穩定。

四、基于內蒙古產業發展中的貧困表現

（ 一） 內蒙古產業發展特征

我國工業化進程正處于轉折期，國際經濟環境也正在發生著巨大的變化，特別是后金融危機的延滯性影響，這些因素都對內蒙古產業發展中合理制定產業政策、優化產業結構、促進經濟體系健康發展提出了新的要求。

1. 從內蒙古產業發展基礎來看，呈現出明顯的資源依托型。內蒙古經濟高速成長中資源型產業起著重要的作用，對 GDP 貢獻占有率比較大，如稀土保有儲量居世界首位，煤炭儲量居全國第二，天然氣資源也相當豐富，甚至有些資源具有明顯的獨占性特征，產業鏈進一步延伸，資源型產業成為推動內蒙古經濟增長的主體。然而隨著產業結構的變化，內蒙古經濟發展需要大量的資源作為支撐，這樣就降低了可能性生產曲線，不利于產業的健康發展，導致了內蒙古產業整體水平比較低、產業受資源稟賦約束條件較明顯、產業鏈條比較單一、產業關聯度較低（ 如農畜產業、冶金產業） 的態勢，如果失去了資源優勢這個重要的基礎，就可能導致整個產業鏈出現傳導效應，嚴重削弱了產業綜合競爭力。

2. 從促進發展的三大需求來看，呈現出明顯的投資拉動型。內蒙古作為中國經濟相對落后的地區，吸納投資是經濟發展的重要源泉，對其產業結構的影響作用從 2004 年以來呈現出明顯的上升趨勢。

其一，是來自國家投資?，F在國家每年都要拿出一定的資金用于內蒙古的產業建設。但國家資金也是有限的，投入的資金也往往僅僅是啟動資金。其二，是來自于外商投資。雖然近年來外商投資數量在逐漸加大，但是根據劉莎和沙景華（ 2010 年） 的研究顯示，外商直接投資對內蒙古產業增加值貢獻排序為：

第二產業 > 第三產業 > 第一產業。而且，隨著后期投資的增加，對第一產業增加值的貢獻將基本穩定，對第二產業增加值的貢獻逐漸降低，對第三產業增加值貢獻逐漸增加并超過第二產業。然而，一旦外商投資撤出，由于資金缺口而可能導致產業發展面臨巨大的困境。

3. 從發展的產業導向來看，呈現出明顯的重化工業主導型。多年來，內蒙古主要依靠工業投資和煤炭、電力等產業層次并不高的“原字號”工業來帶動經濟增長。尤其是“十五”以來，內蒙古工業經濟增速連續保持全國領先，工業經濟總量占 GDP 的比重由“九五”末的不到 20% 提高到了 2010 年的 48.1% ,工業經濟對整體經濟增長的貢獻率超過了50% ,其中更要以煤炭、冶金、水泥、電石、造紙等重化工業為主。這些數據都充分體現出內蒙古依賴資源型重化工業為主導來維持工業發展的局面和導向。盡管以重化工業為主的發展階段是工業化進程中不可逾越的階段，但整個產業結構的導向失衡和環境問題所導致的吸引力降低也是內蒙古進一步發展的重大挑戰。

4. 從發展的布局來看，呈現出明顯的區域推動型。從內蒙古產業的地區整體分布來看，冶金行業、裝備制造地區分布集中度較高； 能源、農牧業、高新技術產業行業集中度較高。從各地區產業分布多少來看，包頭分布最多，其次是呼和浩特和赤峰，而呼倫貝爾市、興安盟、烏蘭察布市和阿拉善盟產業分布最少（ 如表 1 所示） .從這種非均衡的產業發展布局來看，導致貧困地區人口就業率較低，長期不能擺脫貧困，進而造成了分工效益和規模效益的雙重損失，阻礙了經濟的發展。

顯然，通過內蒙古產業發展的特征可以看出，內蒙古已經暴露出產業結構單一、產業素質不高等深層次的矛盾和問題，從某種程度上來說，這源于貧困人口的素質偏低，科技及產業創新推進緩慢，進而加劇了貧困地區反貧困的難度，因此，要推動貧困改善、經濟持續健康發展，關鍵是要加快貧困人口的素質提升，進行產業結構的戰略性調整，實現產業不斷創新、升級、接續發展。

（ 二） 基于產業發展的內蒙古經濟增長中的貧困表現

基于內蒙古產業發展的特征和區域貧困現狀不難發現，內蒙古地區在加快構建現代產業發展新體系和城鎮化的過程中，貧困問題呈現出一些新的表現，即出現了長期處于低端產業、低附加值的國際分工地位所導致的“錯位性貧困”、技術替代勞動力所導致的“失業性貧困”和以發展結構與富集資源所導致的“陣痛性貧困”.

1. 貧困治理思維固化下的“錯位性貧困”.通過回顧我國整個的扶貧歷程不難發現，“客體化”貧困治理思維一直普遍存在，即貧困人口因被視為被治理者而不具備參與貧困治理項目規劃能力的客體，從而造成一直遵循自上而下的貧困治理路徑，貧困人口無法在減貧與產業發展項目中主動承擔起主體位置的角色，這樣就導致了扶貧政策與實際需求嚴重脫節，明顯表現出治理貧困過程中的不均衡錯位貧困，即政府想方設法治理貧困，而貧困人口被動依賴。另外，貧困人口在一定的地緣性生產生活方式下生存，他們自身謀利意識還比較淡薄，參與產業發展的機會較少，普遍存在惡劣自然環境影響下的文化技術素質低下的弱點，因此就業機會較少，就業能力較低，并且高素質的創新型人才缺乏，這導致現實和潛在的勞動人口所具有的體力、智力、見識、膽略、知識和技能獲取生活資料的能力不足或缺乏，與國家大力培育和提升貧困人口素質的相關政策和希望不匹配。貧困人口的能力也從另一層面加重了“錯位性貧困”問題的出現。

2. 產業技術創新替代下的“失業性貧困”.產業發展的低端、低附加值的國際分工地位已經嚴重的阻礙了貧困地區經濟的發展。一直以來的產業發展態勢都依賴于豐富的勞動力這一重要的資源稟賦條件。然而，隨著國際分工的變化以及經濟發展的要求，都需要貧困地區在產業發展過程中尋求產業技術的進步。但是技術創新帶來了產業突變，破壞了原有的就業方式和工資體系，新技術不僅會導致大規模的工人失業，也會導致一些資本家破產并被拋到工人隊伍中。他們失去工作，也就失去了收入，從而產生“失業性貧困”.另外，由于產業技術進步的發展，高技術、高層次人才的需求更為突出，然而，貧困人口原有的素質低下與產業技術進步對人員素質的需求產生了嚴重的不匹配，這也從另一層面加重了“失業性貧困”問題的出現。

3. 產業調整升級替代下的“陣痛性貧困”.貧困人口所在地區經濟高速成長中資源型產業起著重要的作用，對 GDP 貢獻占有率比較大，甚至有些資源具有明顯的獨占性特征。然而隨著產業結構的變化，失去了資源優勢這個重要基礎，導致整個產業鏈出現傳導效應，嚴重削弱了產業綜合競爭力，結構性矛盾凸顯。一方面表現為農業現代化進程中的農業技術、水平、發展質量的落后，同時工業化進程中的產業層次不高，產業趨同，甚至明顯表現出以資源促發展的特征。然而，這也使得在不斷的資源擴張中，將制造業的發展排擠出去。隨著制造業的流失，人才流失就成為一種必然。加之環境的不斷退化、較差的健康結果以及其他機制都可能導致區域性人口的貧困更加嚴重； 另外，在國家不斷深化產業結構調整，努力實現農業現代化、新型工業化和新型城鎮化的政策調整進程中，更多強調低投入、高產出、低消耗、少排放的可持續經濟發展道路，即以生態促轉型替代以資源促發展的舊的發展模式。而處于資源富集區的內蒙古，由于資源利益分享機制的缺乏和資源富集而形成的畸形產業結構更是加重了具有滯后特征的貧困陣痛。因此，在這個過程中貧困人口更處于擺脫貧困的“舉步維艱”的境地之中。

五、西部民族地區產業發展促貧困治理路徑選擇

西部民族地區的經濟發展不僅受到技術變革、供求關系變化、規?；图谢?、經濟全球化、區域經濟一體化等趨勢的影響，也將表現出一些特有的區域特征。因此，宋繼承（ 2013） 認為，這些因素是其經濟發展的重要動力，適應這些因素提出的發展要求既“能夠帶動區域內甚至區域間經濟的快速增長，有助于提升邊緣地區自主創新能力的提高”,也是西部民族地區解決貧困的重要目標。

（ 一） 構建傳統產業新型化，提升以環境友好產業治理貧困機制

西部民族地區要以市場機制為杠桿，以政府為主導，積極推進社會扶貧，鼓勵基層發揮扶貧首創精神，從根本上幫助貧困群體“造血”.首先，以提高物質、精神雙重發展作為扶貧的戰略要素，努力構建資源、環境集約發展的扶貧產業體系，從而有效的利用扶貧之際合理調整產業結構，實現可持續的產業承接和發展，同時有效改變西部民族地區貧困群體地緣性生產方式； 其次，鼓勵對口支援、跨省區協作、全社會共同參與等多種扶貧方式的綜合運用，改善扶貧形式和扶貧資源的單一性，從而有效的改善西部民族地區地緣性生活方式。通過受助方和施助方在市場機制下的雙贏，以及扶貧資金的多元化和可持續性，最終實現物質、精神生存方式的改善。

（ 二） 構建新型產業規?；?，完善以特色產業增收治理貧困機制

西部民族地區應以貧困群體為本開展產業化扶貧，從而創造貧困群體參與的氛圍和機會。首先，根據實際制定扶貧主導產業發展規劃和特色產業增收，以貧困群體參與、加工或銷售企業為龍頭，夯實扶貧主導產業的發展基礎，發揮具有西部民族地區特色的扶貧產業（ 如特色旅游業） 能動作用。其次，圍繞扶貧主導產業制定相應的政策、積極籌措資金，通過多種形式的產業扶貧帶動，逐步形成組織化程度較高、利益聯結緊密、輻射能力強的扶貧產業鏈條延伸，更好的發揮貧困群體的主體參與作用和自我發展能力，為提升西部民族地區產業綜合競爭力，改善貧困代際傳遞夯實基礎。

（ 三） 構建支柱產業多元化，實現以生產要素（ 人才） 集聚治理貧困機制

西部民族地區要以科技要素、人才優勢加速聚合為依托，積極破解能力貧困，不斷提升區域創新能力。首先，要積極以政策引導和幫扶等形式，有效加大區域內企業技術進步力度和自主提升動力，加快實現生產價值向核心生產力附加價值提升轉變。其次，不斷挖掘扶貧主導產業的高端項目和技術領先項目，不斷提升集約型扶貧主導產業在區域內發展的內涵和水平； 同時，突出科技平臺服務體系和優勢，拓展并實施勞動力轉移培訓扶貧，不斷強化集聚吸附效應，提升人才集聚能力，以此開放空間和環境有利于貧困的解決。

（ 四） 構建產業發展基金化，實現以多元資本高效率治理貧困機制

隨著新型工業化、新型城鎮化加速發展，貧困縱深化與產業發展瓶頸化在西部民族地區日益凸顯，構建國家自上而下的貧困地區產業發展基金（ 或扶貧資金股份化） 成為新時期扶貧的創新之舉。其主要是以頂層設計實現財政注資和引導社會捐資，逐步擴大專項資金的規模，通過扶貧貼息貸款扶持、培植扶貧龍頭企業覆蓋帶動貧困戶增收和扶貧小額貸款扶持貧困戶參與到三次產業的發展中來。這樣，既實現了通過市場化運作，實現保本增效，同時也有效地發揮了政府引導及財政資金杠桿作用，從而帶動企業和社會資本支持貧困地區經濟發展，也從基礎上、根本上保證了貧困治理與產業發展協同的循環經濟發展模式。

總之，在經濟全球化背景下，貧困是不斷增強的制度性社會排斥和不斷增強的社會成員面對全球市場競爭的脆弱性相互作用的必然結果，這可能帶來貧困出現長期化、階層化和區域化的新特征。就西部民族地區而言，在不斷強化經濟增長的同時，必須要考慮和兼顧扶貧對區域經濟增長水平和質量的影響，即經濟增長的合理性問題，以產業化扶貧思維為指導，實現產業集聚帶動、社會公共投入為主型的一體化扶貧，既要確保經濟的持續穩定增長，又要讓貧困人口參與到經濟增長的過程中，逐步擺脫過分依賴的外在因素，從而實現基于經濟發展的精準性扶貧所帶來的內生化增長。

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