保障性安居工程是重大民生工程，“十二五”期間新疆累計建設 142 萬套保障性安居工程，完成規劃目標的114.70%,在解決低收入群眾住房困難、維護社會穩定、拉動經濟增長方面發揮了重要作用。進入“十三五”,新疆計劃建設 99.22 萬套保障性安居工程，包括城鎮棚戶區改造和公共租賃住房建設，共需資金 2566 億元，融資問題成為制約新疆住房保障發展的最大瓶頸。目前保障性安居工程資金的來源主要以中央和地方政府財政補貼為主。近年來新疆債務大量到期，經濟下行壓力加大，如果要繼續擴大住房保障的財政支付，難度很大，必須調動財政之外的社會資本積極介入。2015 年 5 月財政部、住建部等六部門發布了《關于運用政府和社會資本合作模式（Public-PrivatePartnership） 推進公共租賃住房投資建設和運營管理的通知》。2015 年 9 月國務院發布的《關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套設施建設有關工作的意見》提出要積極推廣 PPP 模式進行城鎮棚戶區改造?？梢钥闯鯬PP 模式將成為“十三五”保障性安居工程融資的重要手段；但 PPP 項目融資不同于普通項目融資，面臨許多現實困難。本文以新疆為例，針對保障性安居工程的資金需求特點和 PPP 項目融資特征，分析保障性安居工程 PPP 項目融資難的原因，試圖建立多元化、可持續的 PPP 項目融資模式，以期提高國家宏觀政策的可操作性，推進保障性安居工程可持續發展。

一、保障性安居工程資金需求特點及 PPP 項目融資特征

保障性安居工程資金需求量巨大、投資回收周期長、投資收益率低下但較穩定。運用 PPP 模式進行保障性安居工程項目融資，能夠廣泛吸收各類社會資本，滿足資金需求。但是 PPP 項目融資不同于信用融資，是有限追索權。它是以項目未來的現金流和項目本身的資產價值作為抵押，取得有限追索權的貸款。項目投資人自身的資信不能作為項目融資的信用基礎，項目貸款人對項目投資人的其他項目資產無任何要求權。圖 1 是保障性安居工程 PPP 項目融資流程。在項目準備階段，政府選擇社會資本組成項目公司，政府與項目公司簽訂 PPP 合同，由項目公司與各類金融機構進行項目融資。

二、保障性安居工程 PPP 項目融資困難分析

1、融資供給期限與需求錯配，融資渠道狹窄，融資手段單一

PPP 模式下保障性安居工程項目周期長達 10-30年，需要中長期資金支持。但實際上進入保障性安居工程的中長期資金種類非常有限，主要以國家開發性金融為主，缺乏廣泛的中長期資金來源。新疆“十二五”保障性安居工程共投資 1501 億元，銀行貸款比例只占 20%.而在300 億元的銀行貸款中，國家開發銀行占 76%,農業發展銀行占 19%,住房公積金占 1%,商業銀行占 4%.商業銀行之所以不愿意進入保障性安居工程，主要是因為商業銀行資金供給期限與保障性安居工程需求不匹配。商業銀行資金貸款周期短、貸款成本高，若長期融資的比例過高會與銀行資金來源的短期性發生沖突，大量的短存長貸所產生的債務與資產的期限錯配會導致銀行流動性風險，增加銀行體系的不穩定性，因此在保障性安居工程建設中商業銀行提供貸款的積極性很低，同時也可以看出保障性安居工程融資手段單一?！笆濉逼陂g新疆保障性安居工程通過銀行貸款和發行企業債券共募集資金 330 億元，從融資形式上看主要以間接融資（銀行貸款）為主，比例達到 90%,直接融資（企業債券）比例較少，只占 10%,缺少信托計劃、資產證券等多樣化的融資手段。

2、融資風險只能有限追索，資本退出機制不明確，社會資本風險巨大

目前能夠參與保障性安居工程建設的社會資本包括金融資本和產業資本，但這些社會資本態度都很謹慎。主要原因在于，一是 PPP 項目只是有限追索權，如果項目失敗，項目公司破產，社會資本只能追索到項目公司，對母公司無追索權，投資風險巨大。二是缺乏正常的資本退出機制，降低了資本的流動性，缺乏融資吸引力。將一個項目總投資 20%~30%的資金作為資本金，與政府簽訂長達10-30 年的合同，剩下的資金以貸款方式實現，假若失敗，要優先還債，本金可能血本無歸。目前國家財政部和發改委均要求將社會資本退出機制列入 PPP 合同管理的重要部分，并提出了退出機制的框架性要求，但主要偏重于非正常情形下的臨時接管，對正常情形下社會資本方的退出安排明顯不足。主要表現為：PPP 合同法律關系下的社會資本方的退出退化為變相的政府方審批權；社會資本方多以政府方回購、項目擱置方式解決或以仲裁、訴訟等高成本、非正常方式退出。

3、缺乏融資政策支持，融資成本高、貸款審批難

PPP 模式下基于項目收益和現金流的項目貸款與傳統的平臺貸款差異很大，與銀行原有的貸款審核條件不完全匹配，PPP 項目貸款存在許多現實障礙，缺乏相應的融資政策支持，例如銀行在貸款審批時通常要求項目取得《國有土地使用權證》、《建設用地規劃許可證》、《建設工程規劃許可證》及《建設工程施工許可證》。但對于城鎮棚戶區改造來說，由于存在大量拆遷任務，短時間內難以形成凈地進入土地出讓市場，不能及時獲得《國有土地使用權證》。此外，由于 PPP 項目貸款是一種有限追索權，一旦項目出現風險，只能追索到項目公司層面，無法向項目公司的股東方和政府主張權利。所以銀行要對 PPP 項目融資中可能涉及到的預期收益權質押、股權質押、信用保證等增信方式進行審核，PPP 項目貸款審批周期比一般項目要長、成本更高。