本篇論文目錄導航：
【題目】個舊市進城務工者就業保障問題探析
【緒論】少數民族進城務工人員就業困境分析緒論
【1.1 1.2】少數民族就業特點
【1.3 1.4】少數民族進城務工者就業保障的基本內容
【第二章】個舊市少數民族進城務工者就業現狀
【3.1 3.2】就業權益保障難以實現
【3.3 3.4】政府對就業服務調控不到位
【第四章】進城務工者就業中問題形成的原因分析
【5.1】健全完善就業法規制度
【5.2 5.3】充分發揮政府宏觀調控職能作用
【結語/參考文獻】解決個舊市少數民族就業的路徑研究結語與參考文獻
第五章 少數民族進城務工者就業保障優化思路
第一節 健全完善法規制度
一、明確少數民族進城務工者合法勞動者平等地位，消除歧視
根據貝克爾的歧視偏好模型可以看出，少數民族進城務工者就業保障的缺失是在市場失靈狀態下對社會總財富及個人權利分配的失衡。
這種失衡貫穿于少數民族進城務工者就業權過程中的方方面面。而究其原因，正是我國尚未在制度層面上確認少數民族進城務工者應當具有的勞動者平等地位導致的。因此可以說，依法確認少數民族進城務工者平等的勞動者身份是切實保障好其就業權益不受侵犯的先決條件。只有解決了這個主體資格問題，才能進一步解決少數民族進城務工者目前就業權益缺失的問題。
勞動者地位的平等是所有勞動者享有其他平等就業權益的基礎和前提條件。
由于特殊時期產生的戶籍制度人為地將勞動者作了區分，但其本質上的屬性應是相同的。然而隨著經濟社會的發展，市場經濟在實際運作中不僅沒有很好地起到優化城鄉資源配置、縮短城鄉差距的作用，反而尖銳了身份分割問題，使少數民族進城務工者在實際生活中受到了一定程度的歧視，尤其是在就業領域，這種歧視已經成為少數民族平等就業的一個最大障礙。
金里卡曾經指出，"當市場失靈而導致社會中某一部分人員既有利益受損時，國家統治階層應以社會平等為出發進行彌補，修正社會中的歧視因素".因此，要消除這些對少數民族進城務工者的歧視行為，保證其勞動者平等地位的實現，國家應針對導致其弱勢地位的"地位不平"進行傾向性保護與制度矯正，以建立健全社會主義平等就業權益體系入手，明確其合法平等的勞動者身份。
（一）立足于我國改革發展實際，依法明確勞動者的定義和范圍
關于"勞動者"這一概念的界定，目前仍存在著爭議。在我國的憲法中并未對勞動者這一概念進行過明確的界定。勞動法對其界定為，在勞動力市場中進行勞務交換，以勞動關系確定權利義務的法人和自然人。而在《工傷保險條例》中，其所界定的勞動者僅限于與企業存在形式或事實的勞動關系的各種用工形式、用工期限的職工和雇工?？梢?，由于缺乏統一的定義，在討論少數民族進城務工者勞動者身份時也往往造成口徑的不統一。
明確界定勞動者的定義和范圍是一個很重要的基本問題，它不僅在理論上發揮指導功能，還在現實勞動爭議的處理中具有很強的實踐意義。因此，建議在學習和借鑒國外的勞動法等相關法律法規基礎上對"勞動者"進行明確統一規范。在定義時，應著重從勞動關系的從屬性特征來判定勞動者的范圍，以是否發生形式的和事實的勞動關系來明確劃分。另外，應選擇以統一法典方式為立法模式，避免不同體系間發條定義的沖突。
（二）依法賦予所有勞動者享有平等地位的權利
少數民族進城務工者的平等就業的基礎是其平等勞動者的身份確認。
這種身份的平等是一種事實上的平等，是其勞動權的根本要求和必然延伸。而對于少數民族進城務工者而言，能否享有與其他勞動者平等的就業地位更顯得尤為重要。雖然在我國已頒布的一系列法律法規中明確禁止了對不同勞動者的歧視，但具體而言，其在法條中的描述卻較為寬泛空洞。如我國《勞動法》第 12 條有關禁止就業歧視的規定中并未把禁止"身份歧視"這一規定納入其中。而眾所周知，在既有的二元社會結構中，少數民族進城務工者這種不平等的"身份"正是導致其就業保障權益缺失的原因之一。
社會主義改革開放的核心意義在于從根本上滿足全體社會成員的物質與精神需求，其中自然也包括少數民族進城務工者。從該意義上講，依法賦予少數民族進城務工者平等的勞動者身份，就有了最直接和最現實的價值承載。
因此，下一步應盡快完善現有勞動法等法律法規，對法條中出現的缺失進行更正彌補,將未與用工單位簽訂勞動合同的進城務工者等特殊勞動群體一并納入法律的保護范圍之內。但是，我們也應該看到，面對日益復雜的經濟政治環境，要依法賦予勞動者，特別是弱勢勞動者平等地位的權利，如果僅僅依靠修改法條是行不通的。在法律的框架內，政府應盡快轉變職能，將保障全體勞動者地位平等放在全面深化改革的戰略高度，以政策為現行、社會為扶持，既要夯實"硬設施",又要做好"軟配套",才能真正實現少數民族進城務工者向平等勞動者身份的轉化。
二、完善特殊群體就業保障制度
隨著社會經濟的迅猛發展，產業調整日趨合理，少數民族進城務工者在全社會各行各業中為我國經濟發展做出了卓越貢獻。但與此同時，因歷史原因，至今少數民族進城務工者仍然被排斥在以戶籍制度為基礎的就業保障體系之外。
當前，少數民族進城務工者的就業保障缺失是我國在深化改革中遇到的新問題，其嚴重影響了我國城鄉經濟一體化進程。而由于進城務工者作為我國特有的社會現象，要妥善解決好少數民族進城務工者就業保障問題并沒有國外的經驗可以借鑒。因此，探索創新具有中國特色的就業保障體系，加快健全完善符合我國少數民族特點的就業保障制度，對于我國經濟社會的健康發展意義重大。
（一）少數民族進城務工者工傷保險
正如前文所述，少數民族進城務工者因受各種主客觀因素的制約而產生了"偏好性"擇業，而其所偏好的行業往往為高風險、高致傷類，而工傷保險的缺失也使得其就業狀況雪上加霜。
針對這一現狀，政府已出臺了一系列政策規定予以支持：2006 年國務院頒布的《關于解決農民工問題的若干意見》中明確規定，"依法將農民工納入工傷保險范圍。所有用人單位必須及時為農民工辦理參加工傷保險手續，并按時足額繳納工傷保險費";同年，勞動和社會保障部推出了"平安計劃",計劃用三年時間，全面推進農民工，特別是礦山、建筑等高風險企業進城務工者基本覆蓋到工傷保險制度之內；2011 年 1 月 1 日起施行的《工傷保險條例》也對相關事項作出了進一步完善，并對工傷保險的覆蓋范圍，工傷認定范圍、時間，補償標準等內容作了詳細規范.可以說，目前我國的工傷保險體系是較為健全完備的，不需要再做修改。下一步工作中，應以法律強制行為依據，著重在少數民族進城務工者集中的幾個重點行業中推行工傷保險制度，將工傷保險與勞動合同進行掛鉤，做到應保必保；嚴格督促用人單位及時繳納少數民族進城務工者工傷保險費；加大工傷保險宣傳力度，進一步調動少數民族進城務工者參保積極性，以法律為支持使其真正能享受到工傷保險待遇。
（二）少數民族進城務工者醫療保險
對于長期徘徊于城鎮醫療保險與農村新型合作醫療之間灰色地帶的少數民族進城務工者來說，建立符合其特性的醫療保障體系是非常重要的。
由于生產生活條件較差，加之收入偏低，在遭遇疾病時，少數民族進城務工者的健康甚至生命很難得到保障。2006 年國務院《關于解決農民工問題的若干意見》中曾強調到，"抓緊解決農民工大病醫療保障問題，重點解決農民工進城務工期間的住院醫療保障問題".但是由于少數民族進城務工者群體人數眾多、就業流動性大不穩定性強、不同地區的經濟發展不平衡及各地醫療保險政策差異大等諸多因素的制約，我國少數民族進城務工者醫療保險體系的建立是一個復雜龐大的系統網絡，應循序漸進逐步進行，不可能一蹴而就?？紤]到這些具體實際，目前暫時不適宜對全體少數民族進城務工者采取統一的醫療保險模式，而更應當采取靈活的、多層次的、網格式的醫療保險模式。如，可先將進城務工者的醫療保險劃分為大病統籌保險和一般醫療保險，再依據不同類少數民族進城務工者需求開展工作。對于那些在城市居住時間較長（以 3 年為基準）、與企業之間有穩定勞動關系并有固定住所的少數民族進城務工者，應將他們納入城市醫療保險體系，與城市職工享受同等的醫療保險待遇（即由雇主承擔社會統籌部分，雇主及個人繳費全部進入個人賬戶）。個人賬戶用于一般醫療，大病醫療由社會統籌負擔所需費用的絕大部分，不足部分由個人負擔。而對于那些沒有穩定職業且無固定住所的少數民族進城務工者，可暫將他們納入城市醫療保險體系，其醫療保險不設個人賬戶，只設立社會統籌賬戶，參加大病統籌醫療保險，一般醫療由其個人負擔。雖然此構想仍存在一定制約與不足，但相信通過不斷探索完善，要建立起覆蓋全體國民的標準統一、待遇公平的醫療保險體系是指日可待的。
（三）少數民族進城務工者失業保險
考慮到少數民族進城務工者流動性大、摩擦性失業比例高的特點，在其群體中推廣失業保險仍有相當難度。目前，不管是企業層面還是個人角度，針對少數民族進城務工者失業保險制度的建立及執行都不具有現實性與可操作性。因此，應大力發揮政府主導職能，適當增加失業保險統籌中政府財政支出的比例，相對適度降低企業和個人的繳納比例，以提高其參與失業保險的積極性。同時，可以參考少數民族進城務工者職業、收入、流動性以及在城鎮定居的意愿等指標，對少數民族進城務工者實施分層分類的失業保障：對流動性強的少數民族進城務工者設立專門的失業保險基金，以減少參保金、加快失業保險全國聯網異地轉移體系建設等措施逐步將這部分群體納入到統一的失業保險范圍之中；對城市化意愿強烈，流動性較弱的少數民族進城務工者（可定義為在城市就業 3 年以上，有固定職業、收入和住所），按照自愿性原則，將他們統一納入到城鎮就業保障體系中與城鎮職工一樣繳納失業保險金，并享有相關權利與待遇。
同時，作為輔助手段，應有步驟地推進少數民族進城務工者的社會救助制度，在其失業期間為其提供一定的困難救助以維持基本生活條件。
（四）少數民族進城務工者養老保險
目前，"養兒防老"、退休返鄉等傳統思想在少數民族進城務工者中仍有較大影響，而且考慮到少數民族進城務工者的職業特征、收入水平、參保意愿等實際情況，應建立起一個低費率、廣覆蓋、可轉移的少數民族進城務工者養老保險體系。
首先，對于那些在城市工作和生活較長時間（以 3 年為基準），有穩定職業和固定住所的進城務工者，應將其納入到城鎮職工基本養老保險體系，其繳費辦法與城鎮職工相同，退休后養老待遇也與城鎮職工相同。其次，對于就業不穩定、流動性強及無固定住所的少數民族進城務工者，養老保險可以在少數民族進城務工者就業保障數據庫中建立個人賬戶。同時，實行低費率，繳費由用人單位和個人共同負擔，以單位繳費為主，繳費額一般不低于職工工資總額的 10%;個人繳費額一般不高于工資收入的 5%,且全部繳費計入個人賬戶，跨區域流動的進城務工者可以在遷入地轉移接續，但不能提前支取和退保。再次，少數民族進城務工者不分男女，最低領取養老金年齡均為 60 歲。少數民族進城務工者達到該規定年齡時，即可按月領取本人的養老金。當參保少數民族進城務工者的個人賬戶積累領完后，由財政?？罱⒌恼{劑基金賬戶支付.同時，當參保少數民族進城務工者死亡后，其個人賬戶余額可由其法定繼承人繼承。
三、出臺配套政策彌補空缺
在構建完善符合少數民族進城務工者特性的就業保障制度體系的基礎上，我們還應從大局及長遠性上考慮到一個現實問題：少數民族進城務工者由于流動性大，跨區域流動性強，在摩擦性失業或農忙時節極有可能流入其他城市或返鄉務農，而在統一的城鄉一體化就業保障體系目前尚未建立的情況下，少數民族進城務工者就業保障的異地轉移就成為了一大難題。由于現階段無法實現從務工城市將社會保險向農村轉移，而跨省市的社會保險轉移也手續復雜，少數民族進城務工者在終止、解除勞動關系或發生工作變遷時往往無法保障就業保障的持續性，只能"離崗退保".因此，盡快出臺少數民族進城務工者就業保障異地轉移政策刻不容緩。
（一）建立統一的少數民族進城務工者就業保障數據庫
要實現少數民族進城務工者就業保障的異地轉移必須首先建立統一的少數民族進城務工者就業保障資源數據庫，而且數據庫應在全國范圍內共享，從而解決參保人員流動、跨區域業務辦理困境等難題。
在建立全國信息共享的就業保障數據庫時，應將現有各主管行業所登記掌握的所有個人信息融合為統一的信息數據庫。
建成后的數據庫可以在全國范圍內進行少數民族進城務工者就業保障信息的查詢和交換，實現信息資源共享，進而"完善各級人力資源就業保障數據中心功能，建成覆蓋全國、聯通城鄉、安全可靠的信息網絡，建設統一的跨地區信息交換和結算平臺，支持各級各類業務協同辦理，提升信息化服務水平".同時，為配合數據庫在實際中更好地運作，應加快發行與之配套的全國統一的就業保障卡，將就業保障卡中養老、醫療、失業、工傷等社會保險個人信息與數據庫同步，并逐步將保障卡拓展到就業服務、勞動關系、人才服務等領域，從而最終建立標準統一、全國聯網的就業保障管理信息系統。
（二）分類進行就業保障異地轉移指導
少數民族進城務工者就業保障的轉移接續方式就目前實際情況主要可分為三種形式：同一統籌地區轉移、不同統籌地區間轉移和城鄉轉移.在依托全國共享的少數民族進城務工者就業保障數據庫的基礎上，應盡快搭建起一人一檔、全國聯網、系統互動的就業保障個人賬戶網絡。同時，應當按不同險種分步實施就業保障的異地轉移。如失業保險、生育保險等險種在轉移條件不具備時，仍可實行"一次性領取",而對養老保險、醫療保險、工傷保險則實行優先、統一轉移制度。
在此可提出一個構想，即建立城鄉間就業保障對接轉移機制，當少數民族進城務工者返鄉時將其在城鎮中享受的各類保險轉移至其農村社會保險賬戶中，反之亦然，以此實現各類社會保險在城鄉、異地間的自由轉接。雖然在當前經濟社會條件下建立這樣的對接轉移制度并不現實，也不可能，但就長遠而言，隨著戶籍制度的取消，城鄉一體化進程的加快，在不久的將來待條件成熟時實行統一的城鄉就業保障自由轉移接續政策是可以且應當實現的。
四、建立長效監督管理機制
就我國國情而言，就算對少數民族進城務工者就業保障做了再精細完備的規定，但紙面上的法律制定并不代表其能自動發揮作用。目前對少數民族就業保障制度體系建設的最后一步，就是要建立長效的監督管理機制，以此來對少數民族進城務工者就業保障制度進行實時監控與修正。沒有行之有效的監督機制，就會使少數民族進城務工者就業保障制度淪為紙上談兵，難以真正落實，進而不能完全實現專項立法的意圖與初衷。
在構建監督管理體制的各項措施中，首先要有法可依。應在現有的《勞動保障監察條例》（2004）的基礎上盡快頒布出臺《勞動保障監督法》，從法律層面對各級人民政府在勞動保障監督管理中的法律義務、職能職責、執法程序和法律責任等做出明確規定，并及時加強相關配套措施的建設。同時，在《勞動保障監督法》中要將就業歧視作為勞動監管的一項重要內容進行詳細規定，確立就業歧視法律監管應有的地位。此外，要進一步完善《就業促進法》中有關監督管理的規定，整合相關內容，實現勞動監管與勞動執法的統一性、權威性和有效性.其次要執法必嚴。在我國，就業保障的監督管理主要由人力資源與社會保障行政部門承擔?！秳趧臃ā返?85 條規定，"縣級以上各級人民政府勞動行政保障部門依法對雇主遵守勞動法律、法規的情況進行監督檢查，對違反勞動法律、法規的行為有權制止，并責令改正".以此為依據，政府及其執法部門應進一步從嚴從實加強對用工單位在勞動關系中全程監督，并依法對其違法行為進行處罰，懲防并舉，嚴肅法紀。再次，為避免行政監管的不力，應積極發動社會、輿論等對少數民族進城務工者就業保障實行多元化監管。在依托各種新型監管平臺的基礎上，創造性地開展少數民族進城務工者就業保障監管工作，實現監管立體式、深層次、廣覆蓋。
