公眾參與行政立法活動是現代行政法治的本質要求，也是全面推進依法治國、建設社會主義法治國家和法治政府的一項重要內容。行政立法公眾參與行為是一種過程行為，是一種制度化的行動，這種參與行為只有在完善的參與制度體系保障下才成為可能、可行并具有實際意義。為了推進科學立法和民主立法、凝聚立法社會共識，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確強調要 “加強和改進政府立法制度建設，完善行政法規、規章制定程序，完善公眾參與政府立法機制，”[1]

拓寬公民有序參與立法途徑，從而提升行政立法公眾參與水平和參與能力，實現行政立法和決策的公正性、正當性和合理性。

一、行政立法公眾參與制度涵義闡釋

“制度”是社會科學諸多學科的重要研究對象，學者們從不同學科視角對制度涵義、制度內容等進行了深入研究，賦予了 “制度”一詞如此之多的涵義。盡管不同學科對制度研究的側重點不同，但都將制度與行為的規則性聯系在一起，普遍認為制度是人類共同生活所需要的約束個體行為的規則，是共同生活質量的保證。法律制度是社會制度中的一種，建立法律制度是為了調整、規范人們的行為及社會關系并影響社會生活。伯爾曼說“‘制度’一詞是指為執行特定的社會任務而做的結構化的安排”, “法律制度是一個結構化安排的制度?！盵2]

在現實生活中人與人之間存在著復雜的利益關系和利益沖突，為了約束利益沖突、規范社會關系和人們的行為，需要制度化的法律規則來指明什么是允許的和什么是禁止的。美國法學家弗里德曼認為凡是被稱為法律制度的東西 “他們的共同點在于都是制度，以規范或規則運行，與國家相連，或有一個至少和國家行為相類似的權力結構?！?/p>

[3]12他還認為結構與實體是法律制度的兩個真實組成部分，“結構是法律制度一個基本的、明顯的組成部分。實體 （ 規則） 是另一部分?！?/p>

[3]16制度法學中的 “制度”與各種類型的社會制度所指的內容不同，“我們的制度法理論不是關于社會制度的理論，而是把法律視為一個現實的社會規范體系的理論?！盵4]

當然，法律制度與各種社會制度之間存在著某些聯系，法律制度或規范在社會上的存在為人們評價人類在其社會環境中的行為與活動提供了實際指導依據和審查的規范依據。同時，在一定社會環境中的法律制度不是隔絕的、孤立的，它完全依靠外界的輸入，給予法律制度生命和真實性的是外面的社會世界。法律制度的維護有賴于社會制度本身的或者其中的行動，有賴于由制度組織起來的人民團體的行動。

行政立法公眾參與行為是一種過程行為，是一種制度化的行動。這種行動過程意味著 “必須有一整套基礎性的制度保障，以使有效的、有意義的、真誠的參與和交涉成為可能的和可信的?！盵5]

行政立法公眾參與是現代法治發展的必然產物，也是現代行政法的本質要求。它是行政立法主體在制定行政法律法規時的公眾參與，它是社會公眾以提供信息、表達意見、發表評論、闡述利益訴求等方式參與行政立法和行政決策過程，進而提升行政立法和決策公正性、正當性和合理性的一系列制度和機制。行政立法過程中公眾參與制度和正當參與機制包括立法信息公開、參與程序、參與方式、公眾與行政立法主體的對話與合作、行政立法主體對公眾參與信息的處理、回應與評價等要素。

行政立法公眾參與制度是實際運作的法律制度，是由執政者、立法主體和社會公眾共同建立和變動的?！皩嶋H運作中的法律制度是一個結構、實體和文化相互作用的復雜有機體?！?/p>

[3]18行政立法公眾參與制度是立法領域的公眾參與制度，其制度構成包括： 制度本體構成要素，公眾參與的具體運行制度，影響這些具體運行制度的法律規范、與制定行政法律規范相關的立法主體和參與主體的行為方式及其作用，影響行政法律規范實施的社會環境等構成的行政立法公眾參與的法律文化。

公眾參與行政立法是公眾通過合法途徑參加行政立法活動以及行政立法程序的權利，是公眾行使立法參與權的具體體現。行政立法公眾參與制度是以保障公眾立法參與權利、實現公眾立法參與真實有效為目的而設置和建構的制度，是保障公眾立法參與權利和實現公眾立法參與真實有效的制度。

二、行政立法公眾參與制度基礎

代議制民主制度是行政立法公眾參與制度的政治前提。從政治層面來看，公眾參與是通過政府與公眾的互動、協商過程來影響和改變公共決策行為的運作模式---即決策由權力機構主導決定轉變為由政府與公眾協商作出。代議制民主制度是公眾立法參與的政治前提和制度基礎，在專制制度下不具備公眾有序參與政治生活的條件，官吏也不會與百姓協商治理公共事務。代議制民主制度在民意代表與選民之間事實存在著的政治空隙為公眾政治參與創造了可能的空間，民意代表要表達民意首先要了解民意、收集民意，這一政治過程為公眾參與提供了機會。如果沒有代議制這一民主政治制度為基礎，行政立法公眾參與制度不可能建立，公眾參與行政立法的權利將無法存在。

公眾參與作為行動中的民主，它要求與公眾生活密切相關的政治以及行政過程中的具體事務要有公眾參與、討論、協商。公民投出選票之后，在選舉的間隙，公民的參與權不應當處于休眠狀態，需要通過各種各樣的、持續性的參與行動來影響、管理、控制與他們生活密切相關的事務。[6]

在由民意代表進行決策的代議制民主的基礎上，以公眾直接參與決策和治理過程為基礎的參與式民主應運而生，這是對選舉民主的補充、是對代議制民主制度的完善。因此，參與式民主制度保障了公眾立法參與活動。反過來，行政立法過程中的公眾參與是行動中的民主的具體方面，是參與式民主在立法領域和立法過程中的具體實現，公眾參與是行政立法可持續的建設性力量。

授權立法制度是行政立法公眾參與制度的法制依據?！笆跈嗔⒎ㄊ侵赶碛袘椃ㄒ幎⒎嗟牧⒎ㄖ黧w，通過授權法的形式，將其部分立法權限授予其他機關或組織來行使的一種法律制度?！盵7]

授權立法作為一項法律制度，由授權主體和受權主體、授權目的、內容、時間、以及授權法等要件組成，它既包括授權法律的運用過程，也包括授權立法產生的規范。行政部門的規則制定權來源于立法機關的授權，行政部門制定行政法規、規章和具有普遍約束力的法律規范都是授權立法，行政機關行使的立法權性質具有被授予性、從屬性和有限性特征。

行政立法是立法機關通過法定形式將某些立法權授予行政機關，行政機關依據授權法 （ 含憲法） 創制法規的行為。行政立法作為一種立法行為及其法律規范其本質是一種授權立法制度，授權立法制度是法制的重要內容。

中國行政機關的立法在本質上屬于授權立法[8],受 《憲法》和 《立法法》的承認和保護。授權立法制度是我國法制制度的組成部分，完善這一制度是我國民主法治建設的重要內容，也是我國公民行政立法參與和法治建設參與的重要內容。當代中國立法以反映人民的共同意志為根本使命，全體人民都是立法的主人，人民有權利和義務以不同方式參與各種立法活動。

立法信息公開是行政立法公眾參與的前提性制度。行政公開為公眾參與行政立法提供了便利條件，其目的是為了滿足公民的知情權，實現公民對行政的參與和監督，以達到強化民主政治、預防控制行政權力濫用之功效?！靶姓_的本質是通過一種法律程序實現對行政權的制約，同時，也可以吸收行政相對人的意見融入行政過程?！盵9]

由行政公開要求、行政公開內容、行政公開方式和途徑等構成的行政公開制度，對提高公眾參與行政立法的有效性提供制度支撐。

立法信息公開是公眾有效參與立法的基本條件和前提。立法信息公開為社會公眾了解行政立法權的行使情況提供了便利，使社會公眾的立法參與權獲得了有效保障。立法機關應當主動公開立法信息，應當及時公開、定期公開、設立官方立法信息出版物、公眾能夠自由查閱到公開的立法信息。通過行政立法信息公開，社會公眾能夠及時了解行政立法機關的立法活動內容，在適當的時候通過合法渠道將自己的立法訴求、想法和建議傳達給行政立法機關，以避免立法的盲目性。

三、行政立法公眾參與制度體系構成

行政立法公眾參與的制度體系是關于行政立法公眾參與權利實現、保障公眾參與成效的一系列制度的總和。行政立法公眾參與制度的建設及其有效運行依賴于一些具體制度和規范的支持保障。我國法律法規規定公開征求意見?！读⒎ǚā芬幎ㄔ谛姓ㄒ幹贫ㄟ^程中，應當以座談會、論證會、聽證會等多種形式聽取意見。這是公眾參與行政立法的三種重要形式，在這三種聽取意見的形式中，聽證會有明確的程序規定，座談會、論證會沒有程序要求。因此，依據關于公眾參與立法的相關法律規定，支撐和保障行政立法公眾參與制度的主要有程序性參與制度、非程序性參與制度、基礎性制度等三個層面構成。公眾行政立法參與權利的實現，主要依賴由這三個層面構成的參與制度體系的支持。

（ 一） 程序性參與制度

程序性參與制度是行政立法公眾參與的核心制度，是公眾參與行為產生效力的重要保障制度。經由程序制度保障的公眾參與意見能夠得到行政立法主體的尊重和認真對待，能夠對行政立法結果產生實質性影響。程序性參與制度是公眾與行政立法機構進行平等協商、交涉、辯論、質證的制度平臺和機會場所，它不僅可以通過參與實現行政過程的“自我合法化”,而且容易使公眾自覺認同和支持經過參與而形成的立法結果。在我國立法中規定的公眾參與立法程序性制度有兩種： 一是在 《立法法》、《行政法規制定程序條例》與 《規章制定程序條例》中規定的聽證程序制度，二是地方性法規規定的公告---評論程序制度，如在 《廣州市規章制定公眾參與辦法》這一地方立法中首次規定的公告---評論程序制度。

（ 二） 非程序性參與制度

公開征求意見、座談會、論證會等是我國法律規定的公眾參與行政立法的形式。這些參與形式沒有具體的程序性規定，沒有明確具體的原則要求，座談會、論證會的組織召開都是依據慣例而行，因此，這些參與形式是非程序性參與制度。公眾經由公開征求意見、座談會、論證會等形式發表的意見盡管對行政立法機關不具有拘束力，但是這些制度形式依然是公眾參與行政立法的重要渠道和制度載體。

（ 三） 基礎性制度

授權立法制度、立法信息公開制度、組織化參與制度是行政立法公眾參與制度得以實施和運行的基礎性制度，是公眾參與權利實現和對行政立法權力有效監督的前提性制度。如果沒有這些基礎性制度，公眾參與行政立法是不可能的。沒有授權行政立法這一制度設置，行政機關的立法就不存在，公眾參與行政立法就無從談起。參與以掌握一定的信息為前提，如果不了解行政立法信息，公眾即便參與行政立法也是無效的，所以，立法信息公開制度是公眾參與行政立法的基礎性制度。公眾有組織的進行參與能夠提高行政立法參與的實效和影響力，分散的、未經組織化的參與不僅使參與成本增加，而且參與意見和建議往往被忽視，因此，組織化的參與制度是提高有效公眾參與的基礎性制度。

四、完善行政立法公眾參與制度體系

法律制度要有效地發揮制度規范作用，必須根據時代發展的需要而進行及時修改完善。從中國行政立法公眾參與制度的實踐來看，制度建設滯后于公眾立法參與需求，難以保障公眾立法參與權利的有效實現。除了聽證制度有一定的規范支撐和程序保障之外，其他參與形式都僅僅是提出要求或一般規定，沒有可依據的具體規范和程序規則。在行政立法實踐中探索建立的一些公眾參與具體形式，約束力不強，沒有形成相互銜接的制度體系。因此，需要完善行政立法公眾參與制度體系以實現公眾有效參與。

（ 一） 行政立法公眾參與制度設計應以實現公眾參與的有效性為目標

制度目標是制度體系的核心，準確的目標定位是建立行政立法公眾參與制度的前提。實現參與的有效性既是公眾參與行政立法的目的，也是行政立法公眾參與制度追求的實踐價值。行政立法公眾參與制度的設置和建構首先應當以實現公眾參與的有效性為目標。公眾在行政立法過程中能夠充分表達自己的立法訴求和利益主張，使立法者的決策能夠集思廣益，從而提高行政立法質量，實現行政立法的公正性、正當性和合理性，這就是公眾參與行政立法實效性的根本體現，也是行政立法公眾參與制度追求的目標。

公眾立法參與的有效性依賴于行政立法主體和參與者各方的誠意、立法信息的充分披露、組織化的參與能力、制度化的程序規則、理性負責的討論與回應機制。這些是公眾參與立法取得實效的基本要件，離開這些要件，公眾參與無法達到正當化、理性化的結果。確保公眾參與取得實效不僅要在制度規范上保障公眾的立法知情權、建議權、陳述權和監督權，而且關鍵要從程序機制上確保公眾能夠進行實質性參與。公眾參與制度要確保參與主體能夠與立法主體真正平等的協商、溝通、對話，對行政立法機關的強勢地位有所抑制，制度能夠促使行政立法機關放棄或改變偏頗性立場和目標，公眾與行政立法機關不一致、正確的意見和建議能夠被實質性接納。制度不僅要確保公眾民意表達和公眾參與途徑的通暢，而且要確保民意表達的真實，杜絕參與的虛假繁榮。因此，形成制度化的公眾參與機制，以參與有效性為核心設置行政立法公眾參與制度，形成制度化的公眾參與機制。

（ 二） 科學定位行政立法公眾參與制度功能

完善行政立法公眾參與制度需要科學定位制度的功能作用，明確制度應當發揮什么樣的功能作用、以及怎樣發揮功能作用。

第一，制度的價值功能與技術功能的統一。行政立法自產生之日起，就面臨著民主合法性的質疑，即作為執行立法機關立法指令的行政機關行使行政立法權力與職能是否具有合法性的問題。行政立法公眾參與制度的設置理念和目標是為了修補行政立法合法性危機和回應人們對行政立法正當性的質疑。所以，行政立法公眾參與制度應當首先強調其制度的民主價值。公眾參與立法的價值功能目標是實現立法的民主化，公民通過參與立法實現直接民主權利，同時，在法規范中體現利益關系的協調，促進社會公平。然而，實現行政立法公眾參與的民主價值離不開具體參與制度的技術功能支撐，只有在公眾立法參與的價值功能與技術功能一致的基礎上，立法的民主性才能實現，公民的立法參與權利才能落實。公眾參與立法的技術功能目標是提高立法的科學化，立法的技術功能作用能夠提升立法的規范水平，約束立法恣意，避免或減少立法失誤，從而降低政治爭議。因此，行政立法公眾參與制度的設計應當既追求民主性同時也追求科學性。

第二，制度的規范功能與社會功能的統一。設計行政立法公眾參與制度應當考慮制度形式與內容的統一。制度具有規范公眾參與行為的作用，同時又具有社會功能作用，通過制度的規范作用實現其社會作用。行政立法公眾參與制度的規范功能作用體現在這些制度規定是公眾參與立法的依據，指引并規范公眾立法參與行為，公眾依據這些制度規定參與立法活動并評價立法參與的成效，預測立法參與行為產生的影響，反過來這些制度又規范約束公眾的立法參與行為，制度規定具有強制作用，參與者必須遵守制度規定。行政立法公眾參與制度的社會功能是制度的社會價值體現，是確保立法實現民主化的功能。完善的行政立法公眾參與制度能夠為公眾有序參與立法、行使民主權利提供保障，能夠為立法程序公正、在立法中實現利益協調提供保障，能夠為實現立法信息溝通、為公共意志合法化提供保障。因此，設計行政立法公眾參與制度應當充分考慮制度的規范功能與社會功能的統一。

第三，公眾有效參與與提高立法效率的統一。公民有效參與是行政程序民主的核心。行政立法公眾參與在價值取向上蘊含著民主、程序、效率等立法思想，公眾參與不僅要表達民意、實現立法民主，而且要追求立法效率。行政立法效率化是行政執行效率的前提，因為行政立法就其本質而言是國家意志的表達，如果立法效率底下、不能及時表達國家意志，就很難有相應的國家意志的執行。立法過程中公眾廣泛深入的參與，使行政立法機構能夠獲取充分的立法信息，形成有關立法方案的有利條件，從而促進行政立法效率的提高和行政立法民主的實現。因而，行政立法公眾參與制度設計要確保公眾有效參與立法與提高立法效率相統一。

（ 三） 行政立法公眾參與制度要有利于發揮不同主體的立法參與作用

公眾、專家、企業和其他社會組織是行政立法的重要參與主體。行政立法公眾參與制度設計應當考慮發揮這些主體在立法過程中作用，使他們的參與作用能夠充分發揮出來。

制度設置要注重發揮公眾的價值理性作用。公眾參與立法的價值集中體現在能夠提升立法的正當性上，公眾參與的范圍越大、參與程度越深，就越能提升立法的正當性。同時，允許公眾參與行政立法制定過程，鼓勵參與者進行協商，以達成共識，可以使行政規則的制定具備基本的公共性，產生更大范圍的可接受性。因此，在行政立法公開征求意見制度、立法聽證制度、聽證代表遴選制度等具體制度設計上應當注重發揮公眾參與的價值理性，便于社會公眾廣泛參與、靈活參與和真實參與。

制度設置應當注重發揮專家的知識理性和技術理性功能。專家參與立法對促進立法科學化具有重要意義。利用專家的專業知識和技能使立法決策合理化、公正化、科學化的制度就是專家立法參與制度。我國行政立法專家參與制度主要有座談會、專家立法組織、以及專家起草法律法規草案或 “建議稿”三種形式。[10]

政府機關內部受過系統知識訓練的專業行政人員、法學專家、其他專業領域的專家學者，他們具有系統的專業知識，他們的參與能夠提高行政立法的質量?，F代行政立法面對廣泛的行政立法領域，立法議題越來越復雜化、專業化和高技術化，行政立法人員不可能擁有眾多行政立法領域的專業技術知識，只有掌握專業技術知識的專家參與行政立法，才能解決行政立法中的現代化難題。因此，行政立法公眾參與制度設計應當充分發揮專家在立法咨詢、論證、草案起草等方面的作用，注重發揮專家在立法過程中的知識理性和技術理性功能。應當完善專家立法座談會、論證會、咨詢會等具體制度規則，行政機關在邀請專家程序、方式和規則，以及專家咨詢意見的法律約束力等都需要有相對統一的規定。

制度設置應當建立吸收利益團體參與的機制。

立法參與是不同利益群體利益表達的渠道，不同利益群體通過立法聽證會、座談會、論證會等形式進行充分有序的博弈，實現不同利益訴求主體之間的對話。在我國立法實踐中，相關利益組織正越來越多地參與到行政立法或地方立法的制定當中，因此，創建便于利益團體參與立法的完善機制，使利益團體與政府形成有效溝通對話的制度基礎和條件，讓他們參與到立法過程并充分表達利益要求，爾后加以整合、協調，這種組織化的參與有利于提高立法參與水平和實效。

（ 四） 完善行政立法公眾參與制度體系

健全的行政立法公眾參與制度體系對保障公眾參與成效具有直接作用和現實意義，完善這一制度體系需要加強具體法律與制度的建設。

1. 制定 《行政程序法》，為公眾參與行政立法提供法律保障。法治國家的行政程序法律都明確將民主參與、公民權利放在首位，以切實保護公眾有效參與立法。同時，對聽證制度程序作了具體規定，從程序上保障公眾參與立法的權利。如美國的《聯邦行政程序法》規定了規章制定和裁決，均以適用聽證程序為原則?！懊绹男姓绦蚍ㄒ月犠C制度為核心，反映了美國立法機關通過行政程序立法保 護 公 民、組 織 的 合 法 權 益 為 主 的 立 法 意圖?！盵11]

我國應當借鑒法治國家的立法經驗，制定統一的 《行政程序法》以保障公民參與立法的民主權利，在 《行政程序法》中具體規定行政立法中的聽證制度和聽證程序、行政公開制度等，明確行政立法公眾參與原則、參與形式和參與途徑，賦予公眾提出申請制定、修改和廢除行政法規規章的行政立法動議權，使行政立法公眾參與形成規則化和制度化，切實保障行政立法公眾參與的程序權利。

2. 完善行政立法信息公開制度，確保公眾立法信息知情權。立法信息公開制度是保障公眾參與行政立法的基礎性制度，有利于保障公眾立法知情權的實現。行政立法公眾參與是全過程的參與，從立法立項階段開始到立法的公布、實施，立法信息都要公開透明，這樣才有利于公眾參與。行政立法信息公開包括： 立法規劃公開、規范草案文本公開、征求意見情況公開、采納意見情況公開、實施公開等。立法項目頒布后，要將規范文本及時向公眾公開，廣泛予以宣傳。

3. 完善行政立法公開征求意見制度。公開征求意見制度是法律法規明確規定的行政立法公眾參與的形式之一，這一制度就是為了保障公眾參與的建議權、陳述意見權和監督權。中國現行的行政立法公開征求意見的主要方式有： 立法聽證會、座談會、討論會、民意調查、網上參與、立法調研等。

這些公開征求意見的方式對促進立法民主、提供立法質量起到了重要作用，但仍然需要深化完善征求意見對象的代表性、廣泛性與專業性，以及聽取意見的全面性等規定，需要規范征求意見的程序，如公開征求意見的方案制訂、發布公告、收集和整理意見、對意見的分析研究和回復等環節需要規范和完善。

4. 完善協商咨詢制度，發揮公眾與專家的立法參與作用。在行政立法過程中如何發揮不同主體的作用，如何通過協商與咨詢制度機制來協調解決不同主體之間的立法沖突問題，是行政立法公眾參與制度應該重視的問題。我國行政立法應當建立公眾參與的協商制度，以增強立法決策的民主性，確認行政立法過程中公眾與行政立法機關地位的平等。建立行政立法專家咨詢制度，以增強立法決策的科學性，保障專家地位的獨立性。重視專家意見，專家論證成為項目審批必經的前置程序。規范專家立法行為，使專家以民主的方式介入立法，以公正的形式參與決策，對專家參與立法咨詢進行必要的程序限制和參與公開，避免因專家權威與行政權力的結合而導致專家專斷和行政武斷。

5. 完善公眾參與意見的評價機制和反饋機制。

行政立法機關對公眾參與意見的評價和反饋制度是公眾參與機制的重要環節，是公眾行使建議權和陳述意見權之后的落實階段，它決定了公眾參與的實際效果?！耙獎撛烀癖妳⑴c立法、行政、司法活動及依法進行表達和監督的機會”[12],立法機關對公眾意見要及時回應和反饋，提高公眾參與行政立法的信心。因此，要建立公眾意見采納情況的說明制度，對公眾意見或建議的采納情況予以說明，及時進行反饋，將公眾意見采納情況在政府法制信息網上公開，供社會公眾評論，形成系統的公眾立法意見征集、整理、評價、公布和反饋機制。

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