一、水利水電工程的“三通一平”問題
1978年國家計委、建委、財政部《關于試行加強基本建設管理幾個規定的通知》中明確了工程基本程序，包括設計任務書、設計文件（初步設計、施工圖設計）、建設準備、施工、生產準備、竣工驗收等階段，隨后國家計委在《國家計劃委員會關于簡化基本建設項目審批手續的通知》（計資〔1984〕1684號）文中，提出將國家審批基本建設大型項目審批程序由項目建議書、可行性研究報告、設計任務書、初步設計和開工報告等簡化為項目建議書、設計任務書，對于規范我國大型工程建設起到重要作用。
隨著我國大型水利水電工程建設和投資體制的變化，為進一步有效管理工程建設和規范工程建設程序，水利部《關于發布水利工程建設項目管理規定（試行）的通知》（水建〔1995〕128號文）中明確規定：水利工程建設程序一般分為項目建議書、可行性研究報告、初步設計、施工準備、建設實施、生產準備、竣工驗收、后評價等階段，隨后的《水電工程施工組織設計規范》（DLT5397—2007）、《水利水電工程施工組織設計規范》（SL303—2004）等相關設計規范規定水利、水電工程建設過程一般劃分為工程籌建期、工程準備期、主體工程施工期和工程完建期等四個階段，其中工程籌建期和工程準備期統稱為“前期工程”，主體工程施工期和工程完建期統稱為“主體工程”。水利工程、水電工程關于前期工程主要工作內容對比見表1。可以看出，水利、水電工程的工程籌建期、工程準備期的概念基本一致，不同階段主要工作內容基本相同。但水電工程通常指“三通一平”，水利工程指“四通一平”，即施工用水、電、通信、道路和施工場地，兩者沒有較大的差異。
由于水利、水電工程多數位置偏遠，工程建設周期較長，為有效地控制工程建設周期和提高工程經濟效益，國家發展改革委、國家環?？偩职l布《關于加強水電建設環境保護工作的通知》（環發〔2005〕13號）中規定，在工程環境影響報告書批準之前可先編制“三通一平”等工程環境影響報告書（表），經當地（市、?。┗驀噎h境保護行政主管部門批準后，開展必要的“三通一平”等工程施工前期準備工作。由于環發〔2005〕13號文中沒有明確“三通一平”等前期工程環境影響評價文件的具體工程內容、范圍，而大型水利、水電工程規模龐大，組成內容復雜，通知中沒有對前期工程內容作進一步詳細說明，造成工程建設單位、環境影響評價單位、環境保護行政主管部門等存在不同的理解，導致部分工程未批先建、“三通一平”工程涉及主體工程等。如2009年金沙江魯地拉水電站和龍開口水電站、2013年陜西省引漢濟渭工程等。
2012年環保部頒布《關于進一步加強水電建設環境保護工作的通知》（環辦〔2012〕4號）明確要求水電項目籌建及準備期相關工程應作為一個整體項目納入“三通一平”工程開展環境影響評價，水環境生態保護相關措施應列為水電項目籌建及準備期工作內容；圍堰工程（包括分期圍堰）和河床內導流工程作為主體工程內容，不納入“三通一平”工程范圍；水電建設項目環境影響評價中要有“三通一平”工程環境影響回顧性評價內容，開展“三通一平”工程環境保護驗收等工作。該文進一步細化“三通一平”環境影響評價工作的內容、范圍，為“三通一平”環境影響管理提供依據，但環辦〔2012〕4號文明確導流工程不屬于“三通一平”范圍，與《水電工程施工組織設計規范》（DLT5397—2007）、《水利水電工程施工組織設計規范》（SL303—2004）等規定存在沖突，造成建設單位、設計單位、環境保護行業主管部門認識的差異，這也是導致違規建設等事件連續出現的因素之一。
二、水利水電工程“三通一平”問題的環境影響
根據水利、水電工程關于“三通一平”的界定，主要工程內容包括場地平整、場內交通、導流工程、施工工程及生產、生活設施等，主要不利環境影響來自施工場地平整、場內外交通建設、施工區移民安置、施工設施建設等，見表2?！叭ㄒ黄健钡裙こ探ㄔO對環境影響集中在生態環境和水土保持上，主要環境影響源包括施工過程中工作面開挖、場地平整、棄渣等造成的生態環境破壞和水土流失，施工過程中車輛造成的噪聲，工作面施工、施工營（場）地建設過程中產生的粉塵、噪聲以及施工輔助企業運行期產生的污水、粉塵等。施工期生產污水主要包括臨時砂石料加工廢水、混凝土系統沖洗廢水、機械修配保養系統廢水；施工生活污水主要來源于現場施工人員；廢氣主要來自于施工機械燃油排放及汽車廢氣；噪聲主要來自于施工機械及運輸車輛；固體廢物主要來自于施工人員生活垃圾?？傮w來說，施工期間“三廢一噪”會對當地環境造成一定影響。同時，“三通一平”等工程施工過程中由于場地占壓、土石方開挖與棄渣、施工活動和人為干擾等，將不可避免地對生態環境造成影響，尤其是進行施工道路、料場、營地等大規模建設，以及部分土石方開挖量較大的工程建設。
三、水利水電工程“三通一平”問題的環境管理
在現行的工程環境影響管理模式下，工程“三通一平”環境影響管理與工程環境影響評價之間銜接存在一定不足，主要體現在以下方面。
首先，根據國家投資管理體制審批要求，大型水利水電工程“三通一平”應屬于工程組成部分，但“三通一平”工程環境影響評價文件主要是由市級、省級環境行政主管部門審批，而工程環境影響評價文件由國家環境行政主管部門審批，其中部分特大型水利水電工程“三通一平”工程的投資、環境影響也較大。審批機構不同，容易造成“三通一批”環評審批通過，而主體工程環境影響評價文件難以通過，產生一系列問題（社會、經濟、環境等），也是工程違規建設、未批先建等的主要原因之一，嚴重制約環境保護行政主管部門項目審批的公正性。
其次，由于“三通一平”開展時間較早，《關于進一步加強水電建設環境保護工作的通知》（環辦〔2012〕4號）要求在“三通一平”階段需要考慮水生生態保護相關措施，圍堰工程（包括分期圍堰）和河床內導流工程作為主體工程內容，不納入“三通一平”工程范圍。大型水利水電工程規模較大、內容復雜，受工程存在變更以及國家環境保護的法律規章制度、設計規范、環境影響評價技術導則等不斷更新的因素影響，使得“三通一平”階段考慮水生生態保護相關措施存在較大不確定性；同時《水電工程施工組織設計規范》（DLT5397—2007）、《水利水電工程施工組織設計規范》（SL303—2004）等關于“三通一平”的范圍、內容與環保部的相關規定存在一定差異，需要水利、水電、環保等行業行政主管部門進行協商，進一步明確和細化“三通一平”的內容、范圍等，便于實際操作和管理。
第三，水利、水電行業針對“三通一平”工程提出大量的設計規范，包括《水電水利工程場內施工道路技術規范》（DLT5243—2010）、《水電工程砂石加工系統設計規范》（DLT5098—2010）、《水電水利工程施工導流設計導則》（DL/T5114—2000）、《水電水利工程施工環境保護技術規程》（DLT5260—2011）等，而目前的水利水電工程環境影響評價主要針對主體工程環境影響，需要結合水利、水電工程“三通一平”的環境影響特點，盡快制定“三通一平”環境影響評價技術文件（包括驗收），明確“三通一平”主要評價內容、范圍、等級、環境保護、竣工驗收等主要內容，促進大型水利、水電工程環境保護工作。
四、“三通一平”環境管理建議
為有效管理水利、水電工程“三通一平”的環境保護工作，降低工程建設的不利環境影響和節約資金，建議做好以下工作內容。
首先，根據《河流水電規劃報告及規劃環境影響報告書審查暫行辦法》（發改能源〔2011〕2242號）、流域綜合規劃等要求，做好水利、水電工程規劃環境影響工作，通過規劃環境影響評價，優化工程總體布局、工程規模等，對于環境影響巨大、環境敏感的工程項目進行刪除，避免開展“三通一平”等工作，造成不必要的資金浪費和環境影響問題。
其次，進一步在《關于加強水電建設環境保護工作的通知》（環發〔2005〕13號）、《關于進一步加強水電建設環境保護工作的通知》（環辦〔2012〕4號）的基礎上，完善大型水利、水電工程“三通一平”的環境影響評價、實施、驗收的規章制度以及相關技術要求，實現“三通一平”、工程環境影響評價的管理協調性。
第三，建議由水利、水電、環境保護等行業主管部門協商，統一水利、水電行業關于“三通一平”的認識，包括范圍、內容等，實現“三通一平工程”的規劃、設計、施工、驗收的整體管理，與主體工程環境影響評價整體協調，最大程度減輕工程建設的不利環境影響。
參考文獻：
[1]國家發展改革委員會.水電工程施工組織設計規范（DLT5397—2007）[M].北京：中國電力出版社，2007.
[2]水利部.水利水電工程施工組織設計規范（SL303—2004）[M].北京：中國水利水電出版社，2004
