0 引言
長期以來，施工組織設計一直為建筑行業所關注。從施工組織設計的理論研究，到實踐體會; 從怎樣編制施工組織設計的指導、數據及范本到各種工程項目的施工組織設計的實例、大全。
筆者從事施工技術近 30 年，從施工組織設計的參與者、編制者到施工組織設計的審核人、批準人、到重大項目施工組織設計評審專家，經歷了施工組織設計的發展，也看到了施工組織設計的變化。目前的施工組織設計，普遍存在著“說起來重要，做起來不要”的“雞肋”現象，這種現象是不正常的。筆者針對目前的一些狀況，就施工組織設計的一些問題進行了思考與探究，在這里與大家共同探討與交流。
1 目前施工組織設計存在的問題
施工組織設計存在的問題，不能一概而論，項目的大小不一，施工單位的水平不同，對施工組織設計的編制水平、執行力度是不一樣的。應該說對于特別重大項目、大型企業，施工組織設計的編制水平比較高，復雜項目的施工組織設計執行力度相對比較到位。但不可否認的是，大量關系到民生的工程項目，如住宅小區、特別是高層住宅、較復雜的深基坑、高支模、腳手架等，施工組織設計還是存在不少問題的。即使是一級資質、甚至是特級資質的企業，也存在著對施工組織設計重視程度不夠、編制水平低、執行力度差的問題。筆者認為，這是造成工程質量問題頻發、安全事故不斷的一個主要原因。
1\\) 相關方對施工組織設計缺乏應有的重視
從招標開始，與商務標相比，技術標所占的比重一般只有 20%，不少工程招標技術標是不計分的，甚至是不需要編制施工組織設計的。
現場監理對施工組織設計要求不嚴，未編制施工方案就施工的未下達停工令，未按施工方案施工的未及時責令改正。施工單位常常以各種借口來逃避施工組織設計編制，或認為都是常規項目施工，或認為有類似成功的經驗等。
2\\) 施工組織設計編制水平不高
編制施工組織設計的工作一般應由項目技術經理主持編制。但實際上許多項目在人員配置上就不完整，項目上沒有專職技術經理。人員的缺乏必然導致工作的不到位。臨時找個人編制方案已經不是什么新鮮事，這樣方案純粹就是為了應付檢查、應付監理、甲方，在這樣的情況下，是不可能編制出好的施工組織設計的。
編制施工組織設計，其實是一項較為復雜、對編制人的綜合技術能力要求比較高的工作。但目前許多企業只是把編制方案的工作交給某 1 ～2 人去完成，這顯然是有問題的。施工組織設計不但涉及施工部署、施工方法的選擇，也涉及項目管理方面的內容，都需要根據企業的具體情況加以綜合考慮才能確定。因此施工組織設計編制過程必須要有項目的主要組織者\\( 項目經理\\) 直接組織，編制者必須對具體的項目情況有充分的掌握，對本企業的綜合施工能力有清楚的了解，要經過多輪的調查研究與討論，最后才能形成完整完善的方案稿。
3\\) 施工組織設計執行力差
把方案扔一邊，按自己的想法想怎么做就怎么做。這種現象比較極致，但也是存在的。方案編制滯后，無方案施工也是經常發生的情況。實際情況變化了，無法按既定的方案施工了，實際的施工與方案發生差異，這也是普遍存在的情況。是否按方案執行，缺少檢查監督。不按方案執行也無人過問，只要沒出大事，也沒人追究。
2 施工組織設計的法律地位
2． 1 法律法規對施工組織設計的要求
法律是社會規則的一種，通常指: 由國家制定或認可，并由國家強制力\\( 即軍隊、警察、法庭、監獄等\\) 保證實施的，以規定當事人權利和義務為內容的，具有普遍約束力的一種特殊行為規范\\( 社會規范\\) 。法律是維護人民權利的工具。
按其立法權限不同，可分為 5 個層次: 法律、行政法規、部門規章、地方性法規和地方規章?！吨腥A人民共和國建筑法》\\( 1997 年 11 月 1 日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過 1997 年 11 月 1 日中華人民共和國主席令第 91 號公布 自 1998 年 3 月 1 日起施行\\) ?！督ㄖā窇獙儆诘?1 層次，應是建設行業的最高法律。其第五章建筑安全生產管理之第三十八條: 建筑施工企業在編制施工組織設計時，應當根據建筑工程的特點制定相應的安全技術措施; 對專業性較強的工程項目，應當編制專項安全施工組織設計，并采取安全技術措施。
這里提到的“建筑施工企業在編制施工組織設計時，應當根據建筑工程的特點制定相應的安全技術措施; ”這句話應該可以理解為: 建筑施工企業應當編制施工組織設計。
不過再仔細研究發現，這一條款是在《建筑法》的第五章建筑安全生產管理中提出的，那是否理解為: 上述的“施工組織設計”只是安全專項施工組織設計呢，因為在《建筑法》的第六章建筑工程質量管理中并沒有提到施工組織設計，是否表示工程質量管理中對施工組織設計沒有要求呢?《建設工程安全生產管理條例》以國務院令的形式發布，應屬于法律的第 2 層次的行政法規?，F行的《建設工程安全生產管理條例》2003 年 11 月 12 日國務院第 28 次常務會議通過，自 2004 年 2 月 1 日起施行。
第十四條 工程監理單位應當審查施工組織設計中的安全技術措施或者專項施工方案是否符合工程建設強制性標準。
第二十六條 施工單位應當在施工組織設計中編制安全技術措施和施工現場臨時用電方案，對下列達到一定規模的危險性較大的分部分項工程編制專項施工方案，并附具安全驗算結果，經施工單位技術負責人、總監理工程師簽字后實施，由專職安全生產管理人員進行現場監督: ①基坑支護與降水工程; ②土方開挖工程; ③模板工程; ④起重吊裝工程; ⑤腳手架工程; ⑥拆除、爆破工程; ⑦國務院建設行政主管部門或者其他有關部門規定的其他危險性較大的工程。對前款所列工程中涉及深基坑、地下暗挖工程、高大模板工程的專項施工方案，施工單位還應當組織專家進行論證、審查。
第五十七條 違反本條例的規定，工程監理單位有下列行為之一的，責令限期改正; 逾期未改正的，責令停業整頓，并處 10 萬元以上 30 萬元以下的罰款; 情節嚴重的，降低資質等級，直至吊銷資質證書; 造成重大安全事故，構成犯罪的，對直接責任人員，依照刑法有關規定追究刑事責任; 造成損失的，依法承擔賠償責任: ①未對施工組織設計中的安全技術措施或者專項施工方案進行審查的; ②發現安全事故隱患未及時要求施工單位整改或者暫時停止施工的; ③施工單位拒不整改或者不停止施工，未及時向有關主管部門報告的; ④未依照法律、法規和工程建設強制性標準實施監理的。
第六十五條 違反本條例的規定，施工單位有下列行為之一的，責令限期改正; 逾期未改正的，責令停業整頓，并處 10 萬元以上 30 萬元以下的罰款; 情節嚴重的，降低資質等級，直至吊銷資質證書; 造成重大安全事故，構成犯罪的，對直接責任人員，依照刑法有關規定追究刑事責任; 造成損失的，依法承擔賠償責任:①安全防護用具、機械設備、施工機具及配件在進入施工現場前未經查驗或者查驗不合格即投入使用的; ②使用未經驗收或者驗收不合格的施工起重機械和整體提升腳手架、模板等自升式架設設施的; ③委托不具有相應資質的單位承擔施工現場安裝、拆卸施工起重機械和整體提升腳手架、模板等自升式架設設施的; ④在施工組織設計中未編制安全技術措施、施工現場臨時用電方案或者專項施工方案的。
由上可以看出，在我國建設工程安全生產管理的法律法規中，對施工組織設計的要求是十分明確的，有的甚至是十分具體的。
那么，對于質量管理，是否也有這樣的規定和要求呢?《建設工程質量管理條例》也是以國務院令的形式發布，也屬于第 2 層次的行政法規?，F行的《建設工程質量管理條例》2000 年 1 月 10 日國務院第 25 次常務會議通過 2000 年 1 月 30 日中華人民共和國國務院令第 279 號公布 自公布之日起施行。
搜遍該條例的全文，未發現“施工組織設計”一詞，甚至連“施工方案”一詞也沒有。這是否代表《條例》對施工組織設計無要求呢?
《條例》第四章 施工單位的質量責任和義務，自第二十五條至第三十三條，計九條。其中第二十八條規定: 施工單位必須按照工程設計圖紙和施工技術標準施工，不得擅自修改工程設計，不得偷工減料。施工單位在施工過程中發現設計文件和圖紙有差錯的，應當及時提出意見和建議。只提到“必須按照工程設計圖紙和施工技術標準施工”，未提到要編制施工組織設計并按施工組織設計要求施工!
筆者認為，這一條如果增加: 施工單位在工程施工前必須編制施工組織設計并認真執行。會對明確施工組織設計的法律地位起到更好的作用。
但再仔細分析，我們發現，《條例》要求“必須按照工程設計圖紙和施工技術標準施工”，那么施工技術標準會對施工組織設計的編制有要求嗎?
2． 2 標準規范對施工組織設計的要求
提到施工技術標準，我們大家都再熟悉不過了。GB 國際、JGJ 建設部標準，以及大量的地方性標準、規程。這些都是我們從事施工工作必須遵守、必須掌握的重要依據。那么這些標準對施工組織設計是怎么要求的呢?
筆者查閱了房屋建筑施工常用的一些規范、規程，發現: 各種規范、規程對施工組織設計的要求不盡相同，說法也不統一。但絕大多數規范、規程都要求編制施工組織設計或專項方案。
在常用的現行規范中，唯一沒有對施工組織設計有要求的是《建筑地面工程施工質量驗收規范》GB50209—2010，該規范通篇未提及施工組織設計或專項施工方案。該規范 3． 0． 2 條: 從事建筑地面工程施工的建筑施工企業應有質量管理體系和相應的施工工藝技術標準。沒有提到地面工程需要編制專項施工方案。
那么地面工程是否就不需要編制方案了呢? 筆者認為也不是。因為《建筑裝飾裝修工程質量驗收規范》GB50210—2001 有規定: 3． 3． 1 承擔建筑裝飾裝修工程施工的單位應具備相應的資質，并應建立質量管理體系。施工單位應編制施工組織設計并應經過審查批準。施工單位應按有關的施工工藝標準或經審定的施工技術方案施工，并應對施工全過程實行質量控制。
而地面作為分項工程是屬于裝飾裝修分部工程之中的。所以即便不單獨編制地面工程施工方案，也應該在裝飾裝修施工方案中有地面工程的內容。作為一項重要的分項工程，筆者認為應該在《建筑地面工程質量驗收規范》中要求編制地面工程專項方案。
經過以上分析可以看出，施工組織設計或施工方案是施工技術標準所要求的文件，施工技術標準的法律地位也就決定了施工組織設計的法律地位。那么技術標準是否屬于法律法規呢?
2． 3 標準規范是否屬于法律法規
這個問題是個頗為專業、復雜的問題，有專業法學人士對此問題進行過專題研究，其結論如下。
1\\) 如果從形式意義上的劃分看，盡管很難從授權根據的角度，導出技術標準是否屬于法律規范的結論，但是從標準的外在名稱、形式、結構和內容，以及制定和頒布程序看，它都不符合法律規范的外形，簡言之，技術標準從形式上看不是“法”。
2\\) 但如果沿著更為實質意義的判斷，那么由行政機關頒布的技術標準對行政機關及其工作人員有著“作繭自縛”的效應，而且盡管其內容針對的是事項或者物品，但依然會間接的影響私人的權利和義務，而且通過行政機關所采取的若干確保標準實效性的手段，使得標準對私人產生了實際上的法律約束力和約束效果。標準減少了不確定性，穩定了私人之間相互的期待，成了特定領域中諸多問題的解決和因應之道，從這個意義上說，標準的功能與社會規則體系中法律規則的功能幾無二致，也非常類似于霍布斯、邊沁、韋伯和盧曼筆下關于現代法功能的經典言說。因此，如何從制度建設方面，對技術標準制定過程中的程序和實體因素加以考量，就成為研究者和實際部門所需共同面對的緊迫課題。因此可以說，技術標準實際上就是“法”。
筆者的本意是試圖通過探討與分析研究，把施工組織設計上升到法律的高度，試圖說明: 施工組織設計是具有法律效力的，你如果不認真編制、執行施工組織設計就是違法! 試圖以此來提高施工組織設計的地位，提高人們對施工組織設計重要性的認識。
通過以上的分析，我們看到，對于施工組織設計的法律地位還不好一概而論。一份施工組織設計到底應有什么樣的法律地位，還應根據施工組織設計的內容而定。對于涉及施工安全方面的施工組織設計\\( 施工方案\\) ，應具有明確的法律地位。因為在《建筑法》中，對于安全施工方案有作明確的規定。而對于其他技術性施工方案，是施工技術標準\\( 規范\\) 中要求的，而施工技術標準雖然是實際的“法”，但應該說還不能等同于“法”，因此，對于此類的施工組織設計其法律地位似乎要低一個層次。
說到施工組織設計，不能不提到《建筑施工組織設計規范》GB/T50502—2009。施工組織設計有了專門的規范，應該說施工組織設計的地位有了進一步的提高，從一個角度說明施工組織設計的重要性。但并不能因此而認為所有的施工組織設計就具備了法律效力。
具體分析一下我們可以看到，雖然也是規范，這本規范還是多了個“T”，含義就有所不同。GB: 是國家強制性國家標準。強制性國標是保障人體健康、人身、財產安全的標準和法律及行政法規規定強制執行的國家標準。而 GB/T 是指推薦性國家標準\\( GB/T\\) 。
推薦性國標是指生產、交換、使用等方面，通過經濟手段調節而自愿采用的一類標準，又稱自愿標準。這類標準任何單位都有權決定是否采用，違反這類標準，不承擔經濟或法律方面的責任。但是，一經接受并采用，或各方商定同意納入經濟合同中，就成為各方必須共同遵守的技術依據，具有法律上的約束性。
弄清這些問題，可以使我們知道哪些施工方案更重要一些，我們就應該更重視一些。關于施工組織設計的法律地位，我們再換個角度來研究。
2． 4 施工組織設計是否合同的組成部分
施工組織設計是不是合同的組成部分，現在看法還不完全一致。一種意見認為，施工組織設計不構成施工合同文件，如果構成的話，那施工合同的內容就太多了，太細了，因此其不應當作為施工合同文件; 第 2 種觀點認為，施工組織設計分為投標性施工組織設計和實施性施工組織設計，其中因投標性施工組織設計構成招標文件的一部分，按照《招標投標法》相關規定應當構成施工合同文件，而實施性施工組織設計由于僅是指導承包人具體施工，對發包人沒有約束力，因此不構成合同文件。第 3 種觀點認為，無論是投標性施工組織設計還是實施性施工組織設計，均構成合同文件，理由是施工組織設計是關于承包人如何履行施工合同的合同約定，其在獲得發包人認可或發包人所委托的監理工程師批準之后即對承包人和發包人均具有法律約束力，因此其利理所當然的構成施工合同文件的組成部分。
2． 4． 1 投標施工組織設計構成施工合同文件的理由和依據
要分析一份文件是否構成合同文件，取決于該文件對合同當事人是否具有合同文件所應具有的法律約束力，如果具有，則構成合同文件，如果不具有，則不構成合同文件，而并不取決于其名稱是否被稱之為合同文件，也不取決于其內容的多少，篇幅的長短。
投標施工組織設計作為投標人投標文件的一部分，主要是關于施工技術、施工方案等方面的內容，不僅作為技術評標的依據，而且還是商務評標的依據之一，以此證明投標人關于施工報價、施工質量保證和進度安排的合理性?！墩袠送稑朔ā返谒氖鶙l規定，招標人和中標人應當自中標通知書發出之日起三十日內，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同，并不得再行訂立背離合同實質性內容的其他協議。根據這一規定，我們不難看出，嚴格從法律上講，發包人與中標人簽訂的合同內容應當也必須為招標文件和投標文件的內容，否則就屬于不符合法律要求的行為。
實際工作中，發包人和中標人在簽訂合同時會明確說明，投標施工組織設計作為合同附件，與合同具有同等的效力。
根據上述分析，既然投標性施工組織設計構成投標文件的組成部分，而施工合同內容又必須遵從投標文件的內容，那么投標性施工組織設計構成合同文件也就順理成章，理所當然了。
實質上，投標性施工組織設計不僅構成施工合同文件組成部分，而且還屬于合同實質性內容，其不僅是中標人關于如何履行合同，其投標價款是否低于其企業成本，進度計劃安排是否合理，施工質量是否能夠得以保證的評判依據，更是其在履行合同過程中向發包人提出索賠的依據，因此其不僅對中標人具有法律約束力，同樣對于發包人也有法律約束力。如果因投標人所編制的施工組織設計存在錯誤導致其承擔了額外的費用，則其無權向發包人另行主張; 如果因發包人原因導致中標人施工組織設計無法執行而增加了額外的費用，則發包人應當賠付相應的額外費用。
2． 4． 2 經發包人審定批準的實施性施工組織設計也是施工合同文件的理由和依據
施工環境的多變性導致中標人編制的投標性施工組織設計在施工過程中往往不能直接用于指導具體施工，因此，中標人在實際施工過程中往往會根據施工環境的變化對施工組織設計進行細化、修訂或完善，即編制可直接指導施工的實施性施工組織設計，并提交發包人委托的監理工程師審批后執行。根據上述分析，經發包人認可接受的中標人的投標性施工組織設計構成施工合同文件的組成部分，那么以該合同文件為基礎，并根據施工環境對其作具體、修訂或補充而編制的，并經發包人委托的監理工程師審批的實施性施工組織設計\\( 專項施工方案\\) 是否構成施工合同文件組成部分呢? 答案顯然是肯定的。分析這一問題，我們應首先分析施工合同文件是否可以細化、修訂或完善這一問題?！逗贤ā返诹粭l規定和第七十七條規定，當事人可以細化、補充和修訂變更合同，施工合同自然也不例外，因此，發包人和承包人在施工合同生效之后可以對施工合同進行細化、補充或修訂變更，但是，按照《招標投標法》第四十六條之規定，施工合同當事人不得另行簽訂背離合同實質性內容的其他協議。而承包人在施工過程中根據施工環境需要對投標施工組織設計進行合理的細化、補充或修訂變更是否構成另行簽訂背離合同實質性內容的其他協議呢? 是否違反《招標投標法》第四十六條規定呢? 答案顯然是否定的。因為《招標投標法》第四十六條規定的目的在于禁止招標人與中標人簽訂黑背合同而損害其他投標人的利益和公開、公平、公正的建筑市場秩序，而不是對合理的施工行為進行不合理的干預。如果對施工組織設計進行細化、修訂或補充是保證正常的施工需要，保證施工合同得到正常的履行，法律不僅不應加以干擾，而且應當保護。為此，建設部、財政部《建設工程價款結算暫行辦法》第八條第\\( 三\\) 款第 4 項規定，發包人更改經審定批準的施工組織設計\\( 修正錯誤除外\\) 造成費用增加，合同價款應當作相應的調整，該項規定充分說明了實施性施工組織設計作為施工合同文件的地位。分析到這里，我們不難得出，作為對投標施工組織設計的細化、修訂或補充的施工方案，也應當構成合同文件的組成部分，無論是對承包人還是發包人均具有法律約束力。
2． 4． 3 《建筑工程施工合同\\( 示范文本\\) 》的規定
最新版的《建設工程施工合同\\( 示范文本\\) 》由住房和城鄉建設部、工商總局聯合發布。自2013 年7 月1 日起執行，原《建設工程施工合同\\( 示范文本\\) 》GF －1999—0201 同時廢止?？纯醋钚碌摹督ㄔO工程施工合同\\( 示范文本\\) 》的有關規定: 通用條款中 3． 承包人 3．1 承包人的一般義務 承包人在履行合同過程中應遵守法律和工程建設標準規范，并履行以下義務\\( 4\\) 按合同約定的工作內容和施工進度要求，編制施工組織設計和施工措施計劃，并對所有施工作業和施工方法的完備性和安全可靠性負責。7． 1 施工組織設計 施工組織設計應包含以下內容: ①施工方案; ②施工現場平面布置圖; ③施工進度計劃和保證措施; ④勞動力及材料供應計劃; ⑤施工機械設備的選用; ⑥質量保證體系及措施; ⑦安全生產、文明施工措施; ⑧環境保護、成本控制措施; ⑨合同當事人約定的其他內容。7． 1． 2 施工組織設計的提交和修改 除專用合同條款另有約定外，承包人應在合同簽訂后 14d 內，但至遲不得晚于第 7．3．2 項〔開工通知〕載明的開工日期前 7d，向監理人提交詳細的施工組織設計，并由監理人報送發包人。除專用合同條款另有約定外，發包人和監理人應在監理人收到施工組織設計后 7d 內確認或提出修改意見。對發包人和監理人提出的合理意見和要求，承包人應自費修改完善。根據工程實際情況需要修改施工組織設計的，承包人應向發包人和監理人提交修改后的施工組織設計。
在專用條款中，也有有關施工組織設計要求方面的條款。由此可見，施工組織設計屬于合同的組成部分是明確的。
通過以上分析，我們可能得出如下結論。
1\\) 投標施工組織設計、經審批的實施施工組織設計\\( 含專項方案\\) 屬于合同的組成部分。
2\\) 某些施工組織設計\\( 專項方案\\) 是規范標準明文規定需要的，所以執行施工組織設計就是執行規范標準; 未執行施工組織設計就是違反規范標準。規范標準是實際的“法”，所以施工組織設計具備相應的法律效力。
3\\) 《中華人民共和國建筑法》明文要求的施工組織設計，更加具備法律效力。明確施工組織設計的法律地位，有利于更好地編制、執行施工組織設計。當然，即使是“法”，也有“有法不依、執法不嚴”的情況。因此，要真正把施工組織設計工作落實到實處，還是需要各方面做大量的工作。否則施工組織設計的落實可能還是一句空話。
3 如何編制好施工組織設計
編制好施工組織設計，是一項既要具有技術能力與水平，又要具有相當管理經驗，對編制人綜合素質要求很高的工作。但這是編制好的施工組織設計必須具備的條件，否則是不可能編制出好的施工組織設計的。對于施工組織設計的內容，不必過于苛求全面，筆者認為最主要的是要重點突出，可操作性要強。
雖然大部分規范標準都提出了編制專項方案的要求，但筆者認為還是要實事求是，確實有必要的應重視，而有些就可以簡略一些。比如: 《住宅信報箱建設標準》DGJ32/TJ94—2010 的 5．1．1 信報箱的安裝應編制施工方案。筆者認為像信報箱的安裝還是比較簡單的。是否需要單獨編制施工方案值得商榷。
相反對于地面工程，規范沒有提出要求編制專項施工方案，筆者認為如果是比較重要的、技術復雜的地面工程，還是應該編制施工方案的。
現在的施工組織設計動不動就是幾百張紙，但其實真正有用的內容呢。我看這里也有一個“二八”定律，即: 一份施工組織設計 20% 的內容可能是有用，而80% 的內容可能是無用的。但是如果這 20% 的內容你真的寫得到位了，那么它可能發揮的是 80% 的作用。這仍不失是一篇好方案。因此我的體會就是要認認真真寫好這 20%的重點，簡化那 80%的泛泛而談。
筆者就是試圖通過分析施工組織設計的法律地位，來說明施工組織設計應有的法律效力，不編制、不執行施工組織設計都有可能是違法，這樣的提法是否讓人們對施工組織設計的認識有所提高呢，讓施工組織有一個應有的地位呢? 只有大家一起來努力，重視施工組織設計、編好施工組織設計、用好施工組織設計，就一定能改變目前施組中存在的問題。
參考文獻:
［1］ 宋華琳． 論技術標準的法律性質。
