[摘 要] 基于廠商中間層理論的嶄新視角，對 PPP 這種公私合作制模式存在的經濟學動因進行經濟學分析，并闡述其在提高公共部門社會效益和私營部門經濟效益方面的優勢，論證其在公共基礎設施項目管理中的合作效率，揭示公私合作制模式的經濟學本質。結果表明 PPP 混合組織通過為公私部門提供公共品質量等信息可以降低公共品供給交易的不確定性，增進公共品供給的期望社會收益，對公共品質量保證和監督能夠有效克服公共品供給市場上的逆向選擇和道德風險問題。
[關鍵詞] PPP;混合組織；中間層；供給效率。
一、引言。
公私合作制 （public- privatepartnership），即公共部門（public） 與私人部門 （private） 形成良好的合作伙伴關系（partnership）的一種公共基礎設施項目建設模式，是 20 世紀 90 年代初在英國公共服務領域開始應用的一種政府與私營部門之間的合作方式，是西方國家政府治理創新中出現的一個概念，由英國的 Reymont（1992）最先創立。
隨著我國工業化和城市化進程的快速推進，基礎設施項目的建設需求也日趨增長，當政府財政資金不足以滿足公共基礎設施項目建設和運營的需求時，公共部門可以采取適宜的合同安排來引導私人部門參與到公共基礎設施項目建設中來，形成公共基礎設施項目建設領域的公私合作制（public- privatepartnership,簡稱 PPP），這種合同關系在經濟學中解釋為委托代理關系，借以吸納社會資本，引入市場競爭機制，有效緩解政府財政壓力，降低工程造價，提高項目運營管理效率。推行公私合作制的直接動因來自財政壓力、壟斷因素和效率低下，深層動因來自公用事業部門的兩難選擇，即既能保障公共產品的社會效益，又能促使企業通過提高經濟效益而提高管理運營效率，這也是各國在公用事業部門制度改革中要解決的問題。
二、公私合作制的研究綜述。
自公私合作制概念提出以來，國內外學者從不同角度對公私合作制的概念、本質、公私合作制的項目融資，公私合作制在基礎設施建設中的應用、公私合作制的運行方式、公私合作制的風險配置及評估、合同本質和合同的不完全性以及公私合作制的合同關系的激勵機制進行了廣泛研究。主要集中于以下四個方面的研究：
（一）概念及特征研究。
從產品的公共化程度與可量度程度來看，公私合作制是公共部門與私人部門之間就基礎設施進行合作而采用的各種契約的總和；從基礎設施的可經營程度看，公私合作制是關于基礎設施合作的一種特定契約形式，要求雙方的合作始于項目的確認和可行性研究階段，并貫穿于項目的整個執行過程，雙方共同對項目負責。
（二）產生動因及效率研究。
經濟學者從規范的角度來解釋公私合作制合同本身所具有的效率。Hart（2003）基于不完全合同框架探討了公私合作制簡化為將建設和運營進行捆綁私有化的情況，在 HSV模型基礎上，突出了項目不同階段的外部效應對于選擇公私合作制的重要性。[1]Bentz 等（2005）則在不對稱信息環境下研究了公私合作制作為單個組織同時負責資產建設及服務提供的機制效率問題。[2]Bonnett Iossa（2006）基于不完全合同觀察到外部性的存在，即建設階段的行動會影響項目的運營階段，或者建設 / 運營階段的行動會影響服務質量，因此，公私合作制合同有助于私人聯合體在不同的階段進行協同創新。[3]
葉曉蘇、熊含夢（2013）運用結構方程模型對我國西部地區 PPP 項目合作效率關鍵因素進行研究，指出了項目合作主體、合作環境以及工程建設、運營過程中的關鍵效率因素并提出相應建議。[4]
（三）合約設計及激勵問題研究。
Dewatripont 和 Legros（2005）遵循了委托代理的研究框架，認為外部融資意味著將金融風險轉移給第三方。[5]Bettignies 和 Ross（2007）則將不完全合約框架下的融資合同理論應用于公私合作制，以解釋何時公共項目以公私合作制形式由私人開發并負責融資是最優的。[6]Moszoro和 Gasiorwski（2008）將公私合作制看作是公私合資企業，研究其中公私部門股權投資比例的內生性。[7]就我國具體情況而言，中國政府長期依賴間接融資為主的方式，而股權類資金供應不足。Dewatripont 和 Legros（2005），Nisar（2007） 分析了公私合作制長期合作期間的風險管理及風險轉移策略。他們解釋了通過控制權的轉移，并將互補性的任務進行捆綁，認為公私合作制能夠充分發揮私人部門的管理技能及創新激勵，使公共服務的提供更有效率。[8]但公共部門必須承擔締約成本及風險；私人部門的盈利目標與社會福利目標之間沖突使得激勵的聯合受到挑戰。
（四）實證及應用研究。
Guasch（2004）發現拉美地區 20 世紀 80 年代中期以來所簽訂的特許經營合同大概有一半都面臨再談判的窘境。[9]根據 Estache（2006）所收集的數據，私人投資已經成為包括電信及能源等許多行業中非常突出的融資來源，其中發達國家私人融資的比例尤高。[10]Hammami 等（2006）首次對公私合作制制度安排的決定因素進行了綜合性的實證研究，數據來自世界銀行 PPI 數據庫中 1990 年至2003 年發展中國家的基礎設施項目。[11]
淮建軍和劉新梅（2007）從公共服務的內涵、提供和實踐三個方面對國內外的最新研究做了綜述。[12]郝繼明（2007）研究了都市圈與政府公共管理體制的聯系，鼓勵非政府組織的合作。[13]王玉明（2007）研究了政府公共服務委托代理的制度安排問題，指出公共服務契約是連接決策安排與生產供給或者委托方與代理方的基本手段。[14]梁冬玲（2014）對 PPP 建設項目隱性風險問題進行了識別、評價與合理分擔研究。[15]
通過以上研究文獻綜述可以看出，國內外對公私合作制進行了廣泛研究，加深了人們對公共基礎實施項目治理和公私合作制的理解和認識，大量研究側重于公私合作制模式的合作優勢進行介紹和闡述，而對于政府與企業通過公私合作制模式形成的特定復雜的經濟混合組織的經濟學本質缺乏深入研究。本文正是借鑒過去學者研究成果的基礎上，從廠商中間層理論視角出發，對 PPP這種混合組織的中間層性質進行剖析，并論證其在公共基礎設施項目管理中的合作效率。
三、PPP 的經濟學本質---中間層性質及模型。
（一）中間層混合組織理論。
1.中間層混合組織的概念。
新制度經濟學認為市場和層級結構組織是交易的兩種主要形式，而科斯在與奈特的分歧中提到：“只要有更好的信息或判斷，或許不積極參與生產而是與從事生產的人訂立合約是值得的?！盧ichardson（1972）對傳統的“公司-市場”二分法提出質疑，指出這種觀念忽視了一整類產業活動的存在，這類產業活動就是企業間相互聯系與合作的聯盟網絡關系。威廉姆森基于交易成本指出介于市場和層級結構組織之間的這種混合組織形式稱為中間層經濟組織形態。Menard（2004）將混合組織定義為法律上獨立的機構之間開展合作，對技術、資本、產品和服務進行分享和交易，但沒有統一的產權，相互之間的調整基本不依賴價格機制的組織?；旌辖M織作為介于市場與層級結構之間的一種中間型組織，在現實的經濟活動中以各種具體形式廣泛存在。隨著經濟的發展以及信息技術的普及，虛擬組織、戰略聯盟等方式成為越來越多的混合組織形態。而公私合作制（public- private partnership），即公共部門（public）與私人部門（private）之間通過簽訂技術轉讓、特許經營、承包等合同來形成系列合作，是一種在公共基礎設施項目建設及運營上由雙方共同承擔責任和義務的公私合作制的混合組織。
2.中間層混合組織的產生原因。
混合組織具有層級結構組織與市場兩者的特點，形成了市場組織化或組織市場化的特征，它的形成沒有明顯擴大層級結構的組織規模，但卻延伸并拓展了組織的控制能力，其效果與組織規模擴大等同。
混合組織存在的原因可以從兩方面來解釋：一是由于市場無法對所需的資源和能力進行適當的配置（Teece& Pisano,1994）；二是由于層級機構組織的領導權威不可違背，組織中的激勵效應被減弱，組織的靈活性下降。而混合組織中的合作與資源分享可以使利益相關者獲得更多的租金，因而混合組織是激勵效應進化的必然趨勢。
混合組織這種企業間的合作模式必然涉及一定責任的分擔，即合作各方必須對自身未來的行為做出一定的承諾和保證。而純粹的市場交易是不需要承擔這種責任的，不具有延續性的治理機制，只有各自獨立的買賣行為（Richardson,1972）。
（二）PPP 的中間層性質。
公私合作制混合組織是眾多主體的聯合，公私部門之間是合作關系，通過契約的方式進行約束與協調，這種關系突破了傳統的市場交易，使組織實現一體化治理；同時，公私合作制中公私部門依然是以市場關系為基礎，二者均具有獨立自主經營權，其合作與聯盟隨市場狀況改變而發生變更，與市場交易近似。從這個意義上看，公私合作制混合組織是一種中間層形式，具備中間層組織的特征。
公私合作制混合組織有效利用了組織和市場的雙重優勢，突破了市場與組織結構對立的界限，以公共品供給方和需求方之間的中間層形式來介入社會的公共管理。在 PPP 模式下，由公私部門合作生產市場所需的公共品供給，再由政府公共部門委托私人部門將公共品出售給市場需求方，由私人部門來實現公共部門的社會管理職能，這使得公私合作制混合組織兼具經濟效益和社會效益的雙重目標。
交易成本的節約是企業產生、存在以及替代市場的唯一動力。公私合作制混合組織的存在也符合這樣的規律。以節約交易成本、提高政府工作效率是公私合作制混合組織存在的前提條件和根本動機。公私合作制混合組織在全社會公私經營范圍內，以優勢互補的方式實現要素的最優配置。公私合作制混合組織改變了傳統的垂直化的政府行政組織結構，由不同的部門依據自身的優勢，將其結構進行分解，這種協作管理模式不僅提高了公共產品的供給效率，而且也提高了市場交易的效率。因為它的出現降低了政府獲取公私合作制項目的建設技術的專利成本以及尋找原材料采購等可行交易伙伴的搜尋成本。因此，通過公私部門之間的合作與締結合約來取代政府單獨投資管理或完全由市場交給私營部門運營管理公共基礎設施項目，可以降低政府在公共基礎設施建設項目上的公共財政投資支出、公共服務運營管理費用或項目的自由市場交易成本，提高了公共服務的效率。
[關鍵詞] PPP;混合組織；中間層；供給效率。
一、引言。
公私合作制 （public- privatepartnership），即公共部門（public） 與私人部門 （private） 形成良好的合作伙伴關系（partnership）的一種公共基礎設施項目建設模式，是 20 世紀 90 年代初在英國公共服務領域開始應用的一種政府與私營部門之間的合作方式，是西方國家政府治理創新中出現的一個概念，由英國的 Reymont（1992）最先創立。
隨著我國工業化和城市化進程的快速推進，基礎設施項目的建設需求也日趨增長，當政府財政資金不足以滿足公共基礎設施項目建設和運營的需求時，公共部門可以采取適宜的合同安排來引導私人部門參與到公共基礎設施項目建設中來，形成公共基礎設施項目建設領域的公私合作制（public- privatepartnership,簡稱 PPP），這種合同關系在經濟學中解釋為委托代理關系，借以吸納社會資本，引入市場競爭機制，有效緩解政府財政壓力，降低工程造價，提高項目運營管理效率。推行公私合作制的直接動因來自財政壓力、壟斷因素和效率低下，深層動因來自公用事業部門的兩難選擇，即既能保障公共產品的社會效益，又能促使企業通過提高經濟效益而提高管理運營效率，這也是各國在公用事業部門制度改革中要解決的問題。
二、公私合作制的研究綜述。
自公私合作制概念提出以來，國內外學者從不同角度對公私合作制的概念、本質、公私合作制的項目融資，公私合作制在基礎設施建設中的應用、公私合作制的運行方式、公私合作制的風險配置及評估、合同本質和合同的不完全性以及公私合作制的合同關系的激勵機制進行了廣泛研究。主要集中于以下四個方面的研究：
（一）概念及特征研究。
從產品的公共化程度與可量度程度來看，公私合作制是公共部門與私人部門之間就基礎設施進行合作而采用的各種契約的總和；從基礎設施的可經營程度看，公私合作制是關于基礎設施合作的一種特定契約形式，要求雙方的合作始于項目的確認和可行性研究階段，并貫穿于項目的整個執行過程，雙方共同對項目負責。
（二）產生動因及效率研究。
經濟學者從規范的角度來解釋公私合作制合同本身所具有的效率。Hart（2003）基于不完全合同框架探討了公私合作制簡化為將建設和運營進行捆綁私有化的情況，在 HSV模型基礎上，突出了項目不同階段的外部效應對于選擇公私合作制的重要性。[1]Bentz 等（2005）則在不對稱信息環境下研究了公私合作制作為單個組織同時負責資產建設及服務提供的機制效率問題。[2]Bonnett Iossa（2006）基于不完全合同觀察到外部性的存在，即建設階段的行動會影響項目的運營階段，或者建設 / 運營階段的行動會影響服務質量，因此，公私合作制合同有助于私人聯合體在不同的階段進行協同創新。[3]
葉曉蘇、熊含夢（2013）運用結構方程模型對我國西部地區 PPP 項目合作效率關鍵因素進行研究，指出了項目合作主體、合作環境以及工程建設、運營過程中的關鍵效率因素并提出相應建議。[4]
（三）合約設計及激勵問題研究。
Dewatripont 和 Legros（2005）遵循了委托代理的研究框架，認為外部融資意味著將金融風險轉移給第三方。[5]Bettignies 和 Ross（2007）則將不完全合約框架下的融資合同理論應用于公私合作制，以解釋何時公共項目以公私合作制形式由私人開發并負責融資是最優的。[6]Moszoro和 Gasiorwski（2008）將公私合作制看作是公私合資企業，研究其中公私部門股權投資比例的內生性。[7]就我國具體情況而言，中國政府長期依賴間接融資為主的方式，而股權類資金供應不足。Dewatripont 和 Legros（2005），Nisar（2007） 分析了公私合作制長期合作期間的風險管理及風險轉移策略。他們解釋了通過控制權的轉移，并將互補性的任務進行捆綁，認為公私合作制能夠充分發揮私人部門的管理技能及創新激勵，使公共服務的提供更有效率。[8]但公共部門必須承擔締約成本及風險；私人部門的盈利目標與社會福利目標之間沖突使得激勵的聯合受到挑戰。
（四）實證及應用研究。
Guasch（2004）發現拉美地區 20 世紀 80 年代中期以來所簽訂的特許經營合同大概有一半都面臨再談判的窘境。[9]根據 Estache（2006）所收集的數據，私人投資已經成為包括電信及能源等許多行業中非常突出的融資來源，其中發達國家私人融資的比例尤高。[10]Hammami 等（2006）首次對公私合作制制度安排的決定因素進行了綜合性的實證研究，數據來自世界銀行 PPI 數據庫中 1990 年至2003 年發展中國家的基礎設施項目。[11]
淮建軍和劉新梅（2007）從公共服務的內涵、提供和實踐三個方面對國內外的最新研究做了綜述。[12]郝繼明（2007）研究了都市圈與政府公共管理體制的聯系，鼓勵非政府組織的合作。[13]王玉明（2007）研究了政府公共服務委托代理的制度安排問題，指出公共服務契約是連接決策安排與生產供給或者委托方與代理方的基本手段。[14]梁冬玲（2014）對 PPP 建設項目隱性風險問題進行了識別、評價與合理分擔研究。[15]
通過以上研究文獻綜述可以看出，國內外對公私合作制進行了廣泛研究，加深了人們對公共基礎實施項目治理和公私合作制的理解和認識，大量研究側重于公私合作制模式的合作優勢進行介紹和闡述，而對于政府與企業通過公私合作制模式形成的特定復雜的經濟混合組織的經濟學本質缺乏深入研究。本文正是借鑒過去學者研究成果的基礎上，從廠商中間層理論視角出發，對 PPP這種混合組織的中間層性質進行剖析，并論證其在公共基礎設施項目管理中的合作效率。
三、PPP 的經濟學本質---中間層性質及模型。
（一）中間層混合組織理論。
1.中間層混合組織的概念。
新制度經濟學認為市場和層級結構組織是交易的兩種主要形式，而科斯在與奈特的分歧中提到：“只要有更好的信息或判斷，或許不積極參與生產而是與從事生產的人訂立合約是值得的?！盧ichardson（1972）對傳統的“公司-市場”二分法提出質疑，指出這種觀念忽視了一整類產業活動的存在，這類產業活動就是企業間相互聯系與合作的聯盟網絡關系。威廉姆森基于交易成本指出介于市場和層級結構組織之間的這種混合組織形式稱為中間層經濟組織形態。Menard（2004）將混合組織定義為法律上獨立的機構之間開展合作，對技術、資本、產品和服務進行分享和交易，但沒有統一的產權，相互之間的調整基本不依賴價格機制的組織?；旌辖M織作為介于市場與層級結構之間的一種中間型組織，在現實的經濟活動中以各種具體形式廣泛存在。隨著經濟的發展以及信息技術的普及，虛擬組織、戰略聯盟等方式成為越來越多的混合組織形態。而公私合作制（public- private partnership），即公共部門（public）與私人部門（private）之間通過簽訂技術轉讓、特許經營、承包等合同來形成系列合作，是一種在公共基礎設施項目建設及運營上由雙方共同承擔責任和義務的公私合作制的混合組織。
2.中間層混合組織的產生原因。
混合組織具有層級結構組織與市場兩者的特點，形成了市場組織化或組織市場化的特征，它的形成沒有明顯擴大層級結構的組織規模，但卻延伸并拓展了組織的控制能力，其效果與組織規模擴大等同。
混合組織存在的原因可以從兩方面來解釋：一是由于市場無法對所需的資源和能力進行適當的配置（Teece& Pisano,1994）；二是由于層級機構組織的領導權威不可違背，組織中的激勵效應被減弱，組織的靈活性下降。而混合組織中的合作與資源分享可以使利益相關者獲得更多的租金，因而混合組織是激勵效應進化的必然趨勢。
混合組織這種企業間的合作模式必然涉及一定責任的分擔，即合作各方必須對自身未來的行為做出一定的承諾和保證。而純粹的市場交易是不需要承擔這種責任的，不具有延續性的治理機制，只有各自獨立的買賣行為（Richardson,1972）。
（二）PPP 的中間層性質。
公私合作制混合組織是眾多主體的聯合，公私部門之間是合作關系，通過契約的方式進行約束與協調，這種關系突破了傳統的市場交易，使組織實現一體化治理；同時，公私合作制中公私部門依然是以市場關系為基礎，二者均具有獨立自主經營權，其合作與聯盟隨市場狀況改變而發生變更，與市場交易近似。從這個意義上看，公私合作制混合組織是一種中間層形式，具備中間層組織的特征。
公私合作制混合組織有效利用了組織和市場的雙重優勢，突破了市場與組織結構對立的界限，以公共品供給方和需求方之間的中間層形式來介入社會的公共管理。在 PPP 模式下，由公私部門合作生產市場所需的公共品供給，再由政府公共部門委托私人部門將公共品出售給市場需求方，由私人部門來實現公共部門的社會管理職能，這使得公私合作制混合組織兼具經濟效益和社會效益的雙重目標。
交易成本的節約是企業產生、存在以及替代市場的唯一動力。公私合作制混合組織的存在也符合這樣的規律。以節約交易成本、提高政府工作效率是公私合作制混合組織存在的前提條件和根本動機。公私合作制混合組織在全社會公私經營范圍內，以優勢互補的方式實現要素的最優配置。公私合作制混合組織改變了傳統的垂直化的政府行政組織結構，由不同的部門依據自身的優勢，將其結構進行分解，這種協作管理模式不僅提高了公共產品的供給效率，而且也提高了市場交易的效率。因為它的出現降低了政府獲取公私合作制項目的建設技術的專利成本以及尋找原材料采購等可行交易伙伴的搜尋成本。因此，通過公私部門之間的合作與締結合約來取代政府單獨投資管理或完全由市場交給私營部門運營管理公共基礎設施項目，可以降低政府在公共基礎設施建設項目上的公共財政投資支出、公共服務運營管理費用或項目的自由市場交易成本，提高了公共服務的效率。
